我国建筑技术法规形成机制研究（下）

消息来源：工程建设标准资讯
导读

本文分析了国外建筑技术法规内容框架与表现形式及其与标准关系，提出了我国建筑技术法规内容框架与表现形式的建议，并探讨了我国新型技术法规与标准关系的建立方式。
本文发表于《工程建设标准化》杂志2015年第11期。本文作者：李小阳、程志军、王晓锋，中国建筑科学研究院、住房和城乡建设部强制性条文协调委员会；林常青，住房和城乡建设部标准定额研究所；刘美芝，住房和城乡建设部政策研究中心；高印立，中国建筑技术集团有限公司。
文章为住房和城乡建设部强制性条文协调委员会、中国建筑科学研究院等单位承担的住房和城乡建设部课题“建筑技术法规形成机制和监管模式研究”的系列研究成果。该课题全面分析国外建筑技术法规的形成机制和监管体制，总结我国工程建设强制性标准的发展历程，系统地研究探索适合我国国情的建筑技术法规形成机制和监管模式，提出构建具有中国特色的建筑技术法规体系的必要性、可行性和具体路径。

1 引言

世界上各主要发达国家和地区均采用技术法规与技术标准相结合的制约体制，以制定、颁布和实施技术法规为主，辅之以技术标准和合格评定程序。技术法规规定人们必须遵守涉及安全、健康、环境保护等问题的技术规范的法律义务和违反这些技术规范的法律责任，是制订技术标准的法定依据；标准则是这些技术规范的具体体现和细化，是制订技术法规的技术基础。两者是相互联系、协调配套的有机整体。

2 我国建筑技术法规内容框架与表现形式研究

2.1 国外建筑技术法规内容框架与表现形式

（1）主要内容
各主要发达国家和地区建筑技术法规的主要内容，有的包括管理要求和技术要求两个部分（如欧盟、英国、加拿大、美国、日本、俄罗斯、德国等），有的只有技术要求部分（如澳大利亚等）。
1）管理要求
建筑技术法规管理要求的内容，分为两个方面：建筑工程管理和建筑标准化管理。有的只有建筑工程管理（如英国、加拿大、美国、日本、德国等）；有的只有建筑标准化管理（如欧盟）。有的则两者兼而有之（如俄罗斯）。
2）技术要求
世界上各主要发达国家和地区的建筑技术法规的有关技术方面的内容一般均在WTO/TBT协定规定的“正当目标”范围之内，具体化为：结构承载力和稳定性；火灾安全；卫生、健康与环境；施工与使用安全；节能和其他涉及公共利益的规定。
（2）表现形式
在发达国家和地区的建筑技术法规中，关于技术要求大体上有下列四种表现形式：
1）在正文中只对各项目标和功能要求作出简明的规定，在解释性文件中从实施的角度对这些规定作进一步说明，供制订技术标准和技术认可指南时遵循。如欧盟的建设产品条例Construction Products Regulation (305/2011/EC - CPR)。
2）在正文中对各项目标和功能要求作出中等深度的规定，在配套性文件中针对目标和功能进一步提出符合技术法规的性能要求并给出可接受方案。如英国《建筑条例》（The Building Regulations）和配套的《核准文件》（Approved Document）。
3）在正文中对各项目标、功能要求和性能要求作出较深的规定，无其他解释性或配套性文件。如德国《建筑模式法规》。
4）在正文中对各项目标、功能要求、性能要求和方法性条款（可接受方案）作出较具体的配套的规定，可供使用者完整地采用。如澳大利亚《BCA》、美国《IBC》。
（3）主要特征
“以性能为基础”或“以目标为基础”，是发达国家和地区编写新一代建筑技术法规的共同特征。例如，加拿大在1995年提出了基于目标的国家建筑法规体系和更加完善统一的建筑法规发展体系，这些变化都体现在国家建筑规范NBC2005年版（最新版为2010年版）中。又如，欧盟按《技术协调和标准新方法决议》（简称“新方法指令”）制定建筑技术法规，在技术法规中只给出必须达到的目标，为了有效地实现这些目标所需采用的最适宜的途径和方法，则由成员国自由选择；在技术法规中只规定必须满足的基本要求（相当于功能要求），而为满足这些基本要求所需采用的技术手段，均由欧洲标准化组织通过制定欧洲协调标准来解决。

2.2 我国建筑技术法规内容框架与表现形式建议

（1）主要内容
我国建筑技术法规也应当包括技术要求和管理要求两部分。技术要求应当按照WTO/TBT协定的要求，以保障国家安全要求、防止欺诈行为、保护人身健康和安全、保护动植物的生命和健康、保护环境为正当目标，内容应当限定于保障工程质量、安全、健康、环境保护和其他公共利益的最低要求，可以将工程建设强制性标准按照建筑技术法规的立法原则和程序，进行甄别、清理、补充和完善，转化而成；管理要求可由工程建设管理制度文件和标准化制度文件的有关要求转化而成。
（2）表现形式
世界上各主要发达国家和地区建筑技术法规体系的组成见表1。由表1可见，建筑技术法规一般以相对综合的工程对象（如房屋建筑、住宅建筑）作为调整范围，但部分国家编制了独立的建筑防火、建筑节能技术法规。
表1 主要发达国家和地区建筑技术法规体系的组成

借鉴国外建筑技术法规的组成及内容框架，结合我国建筑强制性标准体系的内容组成和表现形式的现状，对我国建筑技术法规表现形式建议如下：
1）以建筑工程整体、经济社会发展重大主题作为调整范围。设立《房屋建筑技术法规》、《住宅建筑技术法规》、《建筑节能技术法规》、《建筑防火技术法规》。
2）定位为性能化法规。建筑技术法规应当采用以性能为基础，以目标、功能性能作为指导层，以符合指导层规定的方法性条款（或可接受方案）和能够验证是否达到性能要求的（具体）评定方法为实施层的层级结构。这符合国际建筑技术法规从指令性（规定性）法规到功能性法规、目标性法规、性能化法规的建筑法规发展趋势。
3）建筑技术法规在组成上按指导层和实施层分册。分为A、B两册，A册包含目标和功能性能要求，B册包含可选择方案（方法性条款或可接受方案和能够验证是否达到性能要求的（具体）评定方法等）。管理要求可以纳入A册，也可以另外单独成C册。如图1所示。

图1 房屋建筑技术法规分册和立法形式示意图
对这种表现形式的优势和特点分析如下：
①A册与B册之间有强制性的联系。即B册中每一种可选择方案都必须满足A册中设定的目标和功能要求。
②由于法规的总目标和功能性能要求不会经常变化，因此A册将保持稳定，适合以行政法规的形式立法。这样，地方建筑技术法规（不管以地方性法规，还是以地方政府规章的形式发布）的法律效力将低于国家建筑技术法规A册，即法规的总目标和功能，地方政府不得修改，但在可选择方案方面可以根据地方气候、地质、地貌条件等作适应性调整。
③B册主要是实施方案，随着可选择方案的增加，以及对现有方案的改进，需要定期修订和出版，以使其具有较好的灵活性。结合我国立法体制，适合以部门规章的形式立法，并以地方政府规章立法作为补充。
④将与我国建筑强制性标准体系构建相衔接，做到继承和发扬。如《房屋建筑技术法规（A册）》以综合强制性标准《房屋建筑规范》为基础进行转化；《房屋建筑技术法规（B册）》以专业强制性标准为基础进行转化，见图2。

图2 建筑技术法规与建筑强制性标准转化和衔接关系示意图
⑤B册在章节组织结构上，采用按专业进行划分的方式，符合与我国建筑标准、从业人员的习惯等，便于用户使用。如结构部分主要供结构工程师使用，节能部分主要供暖通工程师使用。
4）建筑技术法规的结构、文字等应符合《立法法》、《行政法规制定程序条例》（国务院令321号）、《规章制定程序条例》（国务院令322号），以及《立法技术规范（试行）（一）》和《立法技术规范（试行）（二）》的规定。
5）建筑技术法规应当备而不繁，结构严谨，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，标点符号准确。编写时还应采用法律规范用词用语（应当、必须；不得，禁止，不应当；可以等等）。
6）建筑技术法规全面修订或局部修订时应保持章节结构稳定
7）建筑技术法规宜合理引用现行标准来规定技术要求。对例外情况，可用注表达。

3 我国建筑技术法规与标准关系研究

3.1 国外技术法规和标准关系

在各主要发达国家和地区，技术标准是制订技术法规的技术基础，技术法规是制订技术标准的法定依据。两者之间的关系可总结为以下两个方面。
（1）管理关系
在多数国家，技术法规与技术标准的制定机构相互独立，但彼此之间仍保持必要的联系。如澳大利亚建筑技术法规委员会（ABCB）经常派员参加技术法规所需要的技术标准的制订委员会的工作。
有的国家和地区由技术法规管理机构向技术标准管理组织直接下达法规所需标准的编制任务。如欧盟执委会授权欧洲标准化委员会CEN等承担标准的制定工作。
（2）技术联系
以往，经济发达国家和地区制定技术法规时，不太重视引用技术标准；当前，改变了以往的做法，技术法规仅规定安全、健康、环境保护等方面的基本要求，而所涉及的技术细节则通过引用标准来解决。这种模式使技术法规和标准紧密联系并形成了一个统一、严密又不失灵活的体系，既保证了有关方面的基本要求，又给了技术发展的自由度。另一方面，技术标准有时也援引技术法规，此时多采用总体援引的方式，如“根据技术法规的要求”、“符合技术法规的规定”等。

3.2 我国新型技术法规和标准关系的建立

目前，我国工程建设标准区分为强制性和推荐性，均由政府主导制定，标准未能回归自愿采用和市场属性。在我国建设成熟社会主义市场经济新阶段的今天，标准化主要作为市场和技术行为，应当有充分的自由度和灵活度，以适应市场的需求变化和技术的快速发展。因此，标准应由市场主导制定和应用，技术法规则由政府主导制定和实施监督。根据我国的历史文化特点、政治经济体制和法制环境等国情，在国际通用的技术法规与标准制约模式中融入自己的经验和创造性成果，建立一种新型的适应市场经济发展的标准与技术法规的关系已显得非常紧迫和重要。
（1）建立完善我国建筑技术法规体系
只有建立和完善建筑技术法规体系，明确技术法规用以规定人们必须遵守涉及安全、健康、环境保护等问题的技术规范的法律义务和违反这些规范的法律责任，政府才能通过技术法规来依法维护国家安全和人身健康与安全等社会公共利益，同时让标准回归市场属性。不然，由于建筑技术法规缺失，标准不可避免地被要求承担起相应职能，而标准自身的特点决定了它难以承担。
（2）建筑技术法规合理引用标准
从欧盟等市场经济发达国家和地区的实践看，普遍采取通过引用标准的方式制定技术法规，即技术法规只对技术要求做出原则性规定，具体技术要求可通过引用标准来完成，特别是方法性条款（或可接受方案）。一方面，可以避免技术法规对于技术问题规定得过细，而法规的修订需要经过必要的程序又不太容易，因而造成了对技术发展的限制和技术法规的立法滞后；另一方面，法规制定机构解决技术细节问题，是对已取得的标准化成果的一种重复劳动和资源浪费，而且其工作和成果的合理性和权威性相对于技术上具有优势的标准化机构可能会引起质疑。对于我国而言，大量经过工程实践证明可行的建筑技术标准为建筑技术法规合理引用标准奠定了良好的基础。
（3）建立法规引用标准的准则和程序
标准一旦被技术法规引用，就成为了技术法规的一部分，具有强制性。因此，对标准的引用要规范，应当有必要的论证和认定程序。也就是说，不是所有的现行标准都会被技术法规引用，只有那些符合技术法规立法宗旨、目标和功能性能要求的标准才能被技术法规引用。建立技术法规引用标准的制度应当做好以下三个方面的工作。
首先，要确立标准的地位。如今国家标准、行业标准、地方标准两两之间重复较多，甚至冲突矛盾，需要法律规范来加以协调，确定其地位和关系。
其次，要提高标准自身的适用性，便于为立法所用。如果标准适用性不好，立法就很难利用这样的标准，可能导致重新制定立法所需的标准或法规直接制定技术要求，一方面延误了立法期限，另一方面增加了立法代价。
再次，要建立合理的引标准入法规的程序，保证标准和法规的基本目标的一致性，并明确引用的方式方法。从市场经济发达国家和地区的实践来看，法规引用标准都有着严格的准则和程序，如加拿大，通过加拿大法规中心（CCC）、加拿大建筑与防火法规委员会（CCBFC）对建筑技术法规所有引用的标准进行详细审查，符合要求的才加以引用，不符合要求的予以排除。
我国建筑技术法规对标准的引用，应借鉴国际经验，制定符合我国法律和标准化工作实际情况的准则和程序，对符合要求的标准才加以引用。当没有合适的标准可以引用时，需要自行研究制定相关规定。
（4）建立立法机构与标准机构联系机制
联系机制可以保证立法机构与标准机构充分交换意见，使立法和相关标准制定形成合力。一方面，立法机构和标准机构可以互派代表参与对方的工作。另一方面，立法机构和标准机构应通过协议等方式保持稳固的联系，便于技术法规引用标准，并保证引用的效率与效果。
（5）建立执法机构与立法机构、标准机构联系机制
建立联系机制，使法规执法过程中反映出的法律方面的问题，及时反馈到立法机构；涉及到相关标准的问题反馈到标准机构，以使相关标准制修订能够满足立法的目标和需求。
（6）完善合格评定制度
合格评定是检验产品、过程或服务是否符合标准或技术法规要求的主要手段，为技术法规是否得到执行提供判定方法。只有完善合格评定制度，才能促进标准的应用和技术法规的执行，使标准与技术法规之间的联系真正发挥效能。

4 结束语

我国建筑技术法规应当在借鉴国外建筑技术法规的有益经验，继承和发展建筑强制性标准的成果和经验的基础上，以建筑工程整体、经济社会发展重大主题为调整范围，按照性能化原则，围绕WTO/TBT协定规定的正当目标，将内容限定于保障工程质量、安全、健康、环境保护和其他公共利益的最低技术要求和管理要求。
理顺和建立新型的适应市场经济发展的标准与技术法规的关系，是完善建筑技术法规体系的基础，也是我国市场经济体制不断完善、经济技术快速发展、政府职能转变的客观需求。