北京城区角落问题调研总报告

2．进一步做好全市城区角落的补充调查工作，制定或完善治理方案，建立全市城区角落监测工作机制。前面的分析表明，目前全市对城区角落的认识尚不一致，调查尚不全面，需要在总结现有调查摸底经验的基础上，制定统一的调查标准，督促各区及其派出机构做好各自辖区角落情况的补充调查工作。建议各级政府及其派出机构在全面调查摸底的基础上，分别负责制定治理方案，治理方案坚持个案决策，在充分听取各方意见和建议的基础上进一步修改完善治理方案，分年度实施，报上一级政府备案汇总审定。建议有关部门在全面调查摸底的基础上，建立全市（区）城区角落监测系统，按治理规划时间，分别用等不同颜色代表，以把握全市（区）城区角落治理动态。

3．尽快制定完善相关的配套政策法规，为妥善治理城区角落提供法规政策保障。治理角落必须由党委政府主导，但治理角落必然要涉及到拆迁与利益格局的调整，因此必须按照依法治市的要求，充分尊重各方利益，在现有政策的基础上，进一步研究制定或完善细化与角落治理有关的配套政策法规，以便基层在治理角落过程中有所依循，避免产生矛盾与冲突，确保角落治理工作健康有序地进行。建议针对不同类型的城区角落，在统筹考虑的基础上制定不同的配套政策措施。

4．市政府重点确保“文物保护”型角落与南城地区角落的治理经费。在准确估算角落治理经费的基础上，首先应坚持多渠道筹措经费。同时，城区角落的整治是现代政府必须提供的一项公共服务，这是城市规划、建设、管理与服务的应有之义，各级政府必须确保角落治理工作的经费，增加角落地区公共服务的供给。“文物保护”型角落难以进行大规模商业开发，南城地区普遍经济落后财力相对有限，建议在《折子工程》的基础上，市政府重点确保“文物保护”型角落与南城地区角落的治理经费。

5.“文物保护”型角落的治理重在改善市政基础设施的基础上维护原貌。历史文物、历史风貌与历史街区是北京城市个性和历史文化名城的重要载体。建议市政府在改善“文物保护”型角落地区市政基础设施的基础上，多方筹措资金对危旧平房进行改造，拆除临时建筑与违章建筑，多渠道多形式地安置居民，合理疏散这些地区的人口，降低这些地区的人口密度，尽可能避免大规模的拆迁改造，以维护“文物保护”型地区的历史风貌。

6．“城中村（厂中村）”型角落是治理的重点和难点，重在制定科学合理可持续的政策。郊区农村城市化是不可避免的进程，今后北京卫星城的建设也将面临同样问题。建议在借鉴兄弟城市治理“城中村”经验与政策的基础上，从北京实际出发，制定科学合理的政策，做好适当的制度安排，合理处置农村集体资产，在规划新村建设时，允许村民或居民建设一定的出租房，完善配套市政设施，帮助当地村民或居民提高素质，融入城市工作与生活，实现维护好他们的合理权益，以确保这些地区的稳定与可持续发展。

7．“城市飞地”型角落是城市管理的空白点与盲点，必须解决管理体制不顺的问题。“城市飞地”型角落大多与铁路、火车站、河湖有关，或者处于管理交叉地区，管理体制不顺、责任不明是关键。建议治理这类角落时重点理顺管理体制，明确管理主体与管理责任。

8．做好对全市公房的调查工作，改革公房管理制度。目前，角落地区大量的危旧平房都属于公产房或企事业单位职工宿舍，由于一直沿用计划经济时代的公房管理办法，一方面造成房管部门拥有产权但房租收入不足以很好地维护改造，另一方面是部分居民没有产权长期低价租住，而且经常私搭乱建，甚至有的居民搬走后依然占用并出现多手转租现象。建议有关部门做好对全市公房的调查工作，规划建设新的廉租房，研究完善适应市场经济要求的公房管理制度与办法。

9．做好对地下空间的普查，制定完善地下空间管理法规，加强对地下空间的管理。目前对地下空间的使用管理缺乏明确的法律法规规定，地下空间存在着严重的安全隐患，如缺乏通风设施和消防设施等。地下空间的产权关系复杂，管理主体、执法主体不清，且管理的依据、标准不明确，因此对地下空间的管理与监督很不到位，很多地下经营属于无照经营。在地下空间居住的人员情况十分复杂，甚至有犯罪分子隐迹其中。建议对全市地下空间进行一次普查，根据新的情况制定完善地下空间管理法规，明确管理主体及管理职责，强化对地下空间的管理。

10．治理角落应尊重流动人口的合理要求，保护流动人口的合法权益。目前流动人口既是北京城市建设与经济建设的主要力量，流动儿童是北京城未来的主人之一，他们也是角落地区居住人口的主体之一，同时，流动人口也是造成北京刑事治安案件高发的一个重要因素。既要加强与改进对流动人口的管理工作，又要尊重他们的合理要求与合法权益，帮助他们提高自身素质。建议在制定治理角落的政策措施时，着眼于为流动人口提供各种公共服务，包括教育、卫生、社会保障、廉租房等，尽可能创造条件使流动人口特别是流动儿童以较低成本逐步融入城市生活。

（二）以人为本——围绕城区角落问题的几点思考

治理城区角落，既是为了举办最出色的一届奥运会，也是为了建设健康北京，实现城市现代化，归根结底是为了改善市民居住条件，提高居民生活质量。

1．理念引导，把建设适宜人居的健康城市作为北京城市发展的目标。城市发展的决定因素是管理着城市的人,是他们的思想观念和知识结构主宰着城市的发展速度与质量。城市不应仅仅被看作是片面追求经济增长效率的经济实体，城市应该是能够改善人类健康的理想环境。健康城市的概念为：城市应该是由健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合发展的一个整体，应该能改善其环境，扩大其资源，使城市居民能互相支持，以发挥最大潜能（WH0，1992）。要加大健康城市理念的宣传力度，组织引导全社会及全体市民共同参与健康城市的建设，防止形成新的城区角落。

2．法规保证，制定完善城市管理法规为建设健康城市提供有力保证。从建设一个适宜人居的健康城市出发，加紧研究制定完善相关的城市管理法规，从政治、经济、社会、文化等各个领域促进依法治市，避免产生新的城区角落。

3．科学管理，用城市现代化指标体系指导城市的规划、建设与管理。要从北京实际情况出发，参考世界卫生组织提出的健康城市等标准，从人的需求出发，建立城市现代化指标体系，通过这一指标体系指导城市的规划、建设与管理工作，积极创建学习型城市，努力实现人的现代化，预防城区角落的产生。

4．以人为本，加强社区建设，提高公共服务水平，努力建设适宜人居城市。适应城市老年化的发展趋势，坚持从市民需求出发，加强社区建设，提供公共产品和服务，包括加强城市公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，实现人的现代化，这在城区角落治理和城市建设过程中尤为重要。



结束语

6．“地下空间”型。在北京市的地下，还有一个庞大的“地下空间”。这种类型的角落目前还不太被人所关注，但数量和面积已经十分惊人，且在继续增多，仅宣武区就有地下空间1000多处，面积达140万平方米。目前对地下空间的管理还不太规范与到位，地下空间存在着严重的安全隐患，可能成为危害北京城市公共安全的一个“黑洞”。

7．“特殊人群聚居”型。包括上访者、拾荒者、发廊女等聚居形成的角落。如两办信访接待站附近有不少上访户常年上访，他们在护城河边和桥下过道私搭乱建聚居，在陶然桥下就出现过80多个上访人员聚居的现象，这种角落不停地被整治，又在不断地“重生”。再如西城区批发市场的商贩为降低成本在周边小区“人货混居”，形成存在重大安全隐患的“角落”。还有不少由发廊女、拾荒者等特殊群体聚集形成的角落。

（二）北京城区角落问题的成因

国内关于“城中村”问题的讨论很多，关于北京“城中村”或“城市村庄”问题成因的分析也有不少。他们有的把北京“城市村庄”的问题概括为人口高度密集、市政基础设施落后和社会管理混乱；有的归纳为环境脏乱、设施落后、治安状况差等。对于“城市村庄”的成因，有的归结为七个方面的原因：城市建设遗留的“死角”、市政基础设施建设滞后、违章搭建、社会管理薄弱、征地未建、开发建设甩项和老旧居民区（8）。这些概括与分析都很有道理，但还不足以把握北京城区角落的问题与深层次的成因。我们认为，必须把北京城区角落中存在的问题放在一个更宽广的背景中去分析，这是摆在我们面前的一项艰难任务。

1．社会、经济、人口结构的变迁。城区角落的出现，是经济社会结构变迁与人口结构变迁互动的结果。我国大规模的城市化进程出现在改革开放后，城市现代化进程则从上世纪八十年代末九十年代初起步。北京的东城、西城不仅抓住机会先后改造了王府井、西单两个传统商业区并确保了其商业中心地位，而且建设了金融街、东方广场等新的经济增长点，而同样作为传统商业区的前门、大栅栏地区和其他地区保持着不变，结果在其他商业区崛起的激烈竞争中逐步走向了今天的衰败并成为典型的“城区角落”。随着大量人口不断涌入城市（其中流动人口中从业人口达286万，占北京市从业总人口703万的40.6%），北京的城市规模在不断扩展，使得越来越多的郊区农村进入了城市的版图，而管理体制与经济制度的转变、相关政策的配套与人口素质的提高又显得相对滞后，使得“城区角落”问题丛生。与此相应，城区角落较差的居住与生活条件，使得素质较好、年龄较轻、经济条件较好的人逐步搬出，低廉的房租吸引了大量的流动人口，利益的驱动又使得私搭乱建屡禁不止。这样，城区角落逐渐成为城市中的弱势人群、老年人与流动人口的聚集之地，这一人口结构反过来又使得城区角落特征“固化”并进一步失去发展的潜力与活力。

2．近郊农村城市化进程明显滞后。近郊农村的城市化问题不断地考验着现行的城乡“二元”管理体制与社会保障体系，城区角落的大量存在集中反映了现行不少政策的尴尬与无奈。城市的不断扩张使得近郊农村的土地不断地被征用，村民被转为居民或尚未转为居民，他们在失去了土地这一宝贵生产资料的同时也失去了稳定可靠的经济来源。而城市生活使得他们的支出不断增加，加上他们文化水平不高，劳动技能有限，使得他们在城市劳动力市场竞争中处于不利地位，未来生活的不确定状态使得他们不得不固守着私搭乱建的出租房屋并赖此为生。而这类城区角落公共服务包括市政基础设施的供给大多还依赖着农村经济积累与集体经济时期出资兴建的简陋设施，面对着人口增加特别是大量流动人口剧增的巨大压力，这些有限的积累与简陋的设施难堪重负，加上农村集体资产处置上的复杂矛盾与诸多难题，使得城乡结合部成为问题集中的角落地区。

3．城市现代化进程不够平衡。城市是一个许多不同类型、不同性质、不同层次、功能各异的子系统组成的复杂的有机整体，城市的现代化是一个长期、复杂的系统工程。现代城市的复杂不仅表现在城市各种建筑与设施等有形的物质构成上，而且表现在城市的各种利益关系等无形的城市结构上（9），因此城市的现代化包括城市规划、建设、管理、服务等各方面的现代化。北京市第九次党代会提出了“高标准规划城市、高质量建设城市、高效能管理城市和高水平经营城市”的城市现代化建设思路。城区角落问题的存在，从另一个方面反映了现阶段北京的城市现代化进程还不太平衡，无论是城市建设出现遗留的“死角”还是市政基础设施建设滞后，无论是老旧居住区的破旧还是违章搭建屡禁不止，无论是开发建设甩项还是征地未建，无论是环境脏乱差还是社会管理薄弱，都集中反映了一个城市（或城区）的规划、建设、管理和服务水平。

4．人口现代化进程不平衡。城市的现代化不仅仅是城市各种建筑与设施等物质载体的现代化，更重要的是城市人口的现代化。这里的城市人口不仅是指户籍上的城市人口，而且包括那些农地与居民早已非农化，村庄已为城市建筑所包围，仍为农业户籍的村中居民和已经在城市中工作、生活一定时期以上的流动人口。角落地区集中了社会上大量的弱势群体、老年人与流动人口，恶劣的居住环境对居住其中的居民产生了巨大的心理压力。崇文区前门街道4万多常住人口中，小学以下文化程度的占22.12%，中学和中专文化程度的占64.2%，职业以离退休、内退人员、下岗失业人员、在校学生和从事家务劳动为主，占71.91%，居民总体收入水平偏低，平均工资1000元左右，特困群体数量大，低保家庭950户，2100人，贫困率10%，残疾人1209人，失业人员3940人，困难边缘户2870户，暂住人口的职业以个体经营为主。对石景山区所属的依北社区市政平房区等4个角落居民的问卷结果（10）表明，超过2/3的人文化程度为高中及高中以下，没有正式职业的占1/5，家庭月收入低于1000元的近60%。其他城区角落也具有相似或相近的人口结构特征。国内外有关贫困问题的研究证实，恶劣的环境会影响到居民的身心健康，进一步使其沦为贫困或影响贫困人口脱贫，而贫困人口由于资源匮乏，往往居住环境恶劣，且无能力改变环境，只能任环境进一步恶化（11）。当穷人中普遍存在的消极人生态度和价值观得到认同与强化时，就可能形成贫困亚文化并进行代际传递，这是一种后果十分严重的社会问题，必须引起全社会特别是党委政府的高度重视。

城区角落及其问题的存在集中反映了中国城市化和城市现代化进程面临各种问题的严峻挑战，这些问题将不断地考验着中国的城市规划、建设、管理与服务的水平。

四、治理北京城区角落的建议与思考

（一）积极稳妥——当前治理城区角落的几点建议

当前北京市关于城区角落的调查已经基本完成，《北京城市环境建设规划》及其《折子工程》已经公布，大规模的角落整治工作已经开始启动，这让我们倍感欣慰。治理城区角落是一件利民的好事、实事，要把好事办好，实事办实，必须坚持积极稳妥的原则。在当前治理城区角落的过程中，有许多问题仍然需要提醒各级党委政府重视，因此我们愿提出以下几条建议供市委市政府下一步决策时参考。

1．加强对城区角落治理工作的领导，确保党委政府在角落治理工作中的主导地位。北京城区角落的类型复杂多样，情况千差万别，成因各不相同，需要考虑的因素各有侧重，涉及到政府各部门和社会的方方面面，潜在的利益冲突无处不在，任何不够审慎的一丝差池都可能带来意想不到的后果。因此，党委政府必须切实加强对城区角落治理工作的领导，建议市委市政府成立城区角落问题治理工作领导小组，由市委市政府的主要领导同志牵头，有关委办局负责同志参加，统筹领导研究决策全市城区角落的治理工作，确保首都社会和谐稳定。必须指定或建立一个部门作为城区角落治理工作领导小组办公室，抽调充实精干力量，根据《北京城市总体规划》和《北京城市环境建设规划》等，负责编制全市城区角落改造规划，审定角落治理改造方案，制定治理城区角落的配套政策，督促、检查、指导、监督全市城区角落的治理工作，推动全市城区角落治理工作有序进行。牵头领导要定期过问或听取城区角落治理工作情况汇报。各区委区政府根据本区角落实际情况同步成立或指定相应机构，负责各自辖区角落问题的治理工作。