权威解读中央发文：黄牌警告建筑”怪、违法、贪大、崇洋“

　　谁持彩练当空舞，赤橙黄绿青蓝紫。21日发布的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，面向2020年，为我们绘就一幅五彩缤纷未来城市的美丽画卷。

　　蓝图有刚性：一张蓝图干到底

　　“一任书记一座城，一个区长一个新区”——有多少城市规划被“翻烧饼”，规划完成之日便是落后之时;规划执行难，“纸上画画，墙上挂挂”……

　　“城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。”针对城市规划存在的问题，文件明确了城市规划定位，提出“刚性”要求：

　　制定规划要依法 城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批。

　　一张蓝图干到底 把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性。

　　“打架”规划要整合 加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。

　　严格依法执行规划 凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划等现象。

　　规划督察全覆盖 全面推行城市规划委员会制度。健全国家城乡规划督察员制度，实现规划督察全覆盖。

　　【点评】规划是城市之本，规划一旦出了问题，损失不可估量。不少城市正在品尝“造城运动”“圈地运动”带来的死城、鬼城苦果。我国现有法定规划有80多种，“一张蓝图干到底”需要构建“顶层设计”，一茬接一茬干下去，营造出一座座更有内涵有品质个性的城市。

　　红色高压线：告别“无边界的城市”

　　城市“摊大饼”，消耗掉的是耕地，绝大部分是肥沃良田。坚守耕地和基本农田红线，给城市划定开发边界，是城市规划建设管理的前提。

　　文件提出，“加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模。”“把保护基本农田放在优先地位，保证生态用地，合理安排建设用地，推动城市集约发展。”“严控各类开发区和城市新区设立，凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的，一律按违法处理。”

　　国土资源、住建、农业等部门已达成共识，从控制发展规模500万人口以上大城市周边开始，保证耕地数量，把耕地质量放在首位，占优补优、占水田补水田，“倒逼”城市内涵式发展。

　　【点评】城镇周边耕地，大多是世代耕种养护形成的高产田。这些“宝田”被钢筋水泥一圈一圈吃掉，后果永远无法弥补。贯彻最严格节约集约用地制度，终结城市经济过于依赖高耗能、高耗地发展模式，就要给城市扩张戴上“紧箍咒”。

　　绿色生活：让每个城市细胞都渗透绿意

　　文件提出建筑八字方针“适用、经济、绿色、美观”。“大力推广装配式建筑”“积极稳妥推广钢结构建筑”“在具备条件的地方，倡导发展现代木结构建筑”。

　　更多应用绿色技术。推广建筑节能技术，提高节能标准，根据不同地区气候特点，应用地源热泵、水源热泵、太阳能发电等新能源技术，发展绿色节能建筑。

　　路网建设，设定公共交通分担率，鼓励绿色出行，减少不必要的尾气排放。公共服务设施的规划，让大家可以看得见绿地，亲近绿地。

　　推进海绵城市建设和污水大气治理。以中水洁厕为突破口，不断提高污水利用率，鼓励按市场化方式经营中水。

　　【点评】绿色是未来发展的核心理念。我们的城市，从城市到街区，从房前到屋顶都应当是绿色的。绿色理念、绿色材料、绿色建造、绿色生活方式，将改变提高我们城市的品格。

　　黄牌来提醒：保障城市

　　运行在良性轨道上

　　一座城市的发展，千头万绪，如果缺少一套有效的监督机制、及时的纠错机制，随时提醒城市发展中的冲动、盲目，就很难保障这座城市走在良性发展轨道上。

　　城市建设管理，离不开方方面面的监管。文件提出，加强规划实施的社会监督，利用卫星遥感监测等多种手段共同监督规划实施，加强建筑安全监管，加强城市安全监管，提高环境监管能力……文件布下了一张张立体化监管的网络，对花样百出的违法行为亮出“黄牌”。

　　这种“黄牌”警告机制不仅涉及城市硬件，更涉及城市管理体制的“软件”。一系列“老大难”问题已被“点名”：城市建筑贪大、崇洋、求怪等乱象丛生，违法建设、大拆大建问题突出，环境污染、交通拥堵等“城市病”蔓延加重等等。

防止片面追求建筑外观形象

针对城市规划执行难问题，《意见》进一步强化了规划的强制性，提出“凡是违反规划的行为都要严肃追究责任”。城市总体规划的修改，必须经原审批机关同意，并报同级人大常委会审议通过，从制度上防止随意修改规划等现象。

针对当前一些城市存在的建筑贪大、媚洋、求怪，特色缺失和文化传承堪忧等现状，《意见》提出建筑八字方针“适用、经济、绿色、美观”，防止片面追求建筑外观形象，强化公共建筑和超限高层建筑设计管理。鼓励国内外建筑设计企业充分竞争，培养既有国际视野又有民族自信的建筑师队伍，倡导开展建筑评论。

《意见》提出了未来深化城镇住房制度改革的两大方向，即以政府为主保障困难群体基本住房需求，以市场为主满足居民多层次住房需求。其中要打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。

城区公交站点500米内全覆盖

针对公共产品和服务供给不足等“城市病”蔓延加重，《意见》提出，加强城市综合交通枢纽建设，促进不同运输方式和城市内外交通之间的顺畅衔接、便捷换乘。扩大公共交通专用道的覆盖范围。实现中心城区公交站点500米内全覆盖。

目前国内多数城市面临垃圾围城的问题，《意见》提出了解决之道，强化城市保洁工作，加强垃圾处理设施建设，统筹城乡垃圾处理处置。推进垃圾收运处理企业化、市场化，促进垃圾清运体系与再生资源回收体系对接。通过限制过度包装，减少一次性制品使用，推行净菜入城等措施，从源头上减少垃圾产生。

■ 看点

住宅小区单位内道路实现公共化

《意见》提出，我国新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。另外要树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统。

国家发改委综合运输研究所宏观城市交通室主任程世东表示，这是国家层面对城市交通规划理念的规定，是一个非常大的进步。据程世东介绍，西方国家城市发展一直是小街区，路网密，不会像我们一些城市经常出现交通毛细血管堵塞的情况，“我们国家受历史文化影响，每个街区很大，几百米甚至一公里才有一个小街道，路网密度小，毛细血管不畅，给交通带来一系列问题，也让出行不方便，比如一个主干路有上百米，行动不便的人一个红绿灯很难过去”。

根据文件要求，路网基配的比例将更合理，即主干路最少，次干路多些，毛细血管支路最多。程世东表示，很多年前专家学者就在倡导，但由于阻力较大一直没能成功推行。一是在文化理念方面，影响城市规划和人们的理解，这是问题根源；二是土地在出让方面，应该小块出让，不是大块出让；三是治安、管理等方面，“大院封闭的管理给人感觉更安全，需要的安保和物业也会比较少，如果打开后会遇到很大阻力”。

十年后三成建筑“搭积木式”建成

“搭积木式”造房子、流水线上“生产”房子，能减少建筑垃圾和扬尘污染的装配式建筑将在未来中国得到推广。《意见》提出，力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。

据专家介绍，装配式建筑的优点是建造速度快，受气候条件制约小，节约劳动力并可提高建筑质量。

在2015年12月召开的全国住房城乡建设工作会议上，住房城乡建设部部长陈政高曾明确表示，推动装配式建筑取得突破性进展。在充分调研的基础上，制定出行动计划，在全国全面推广装配式建筑。

上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭认为，目前国内有些地方已经开始采用这样方式造房子，比如在上海就有很多，因此涉及技术上的问题目前是可以解决的。

但陆铭认为，在建筑质量可以保证的情况下，还要考虑成本收益分析，这种方式是否适用于所有类型的城市，目前看，在劳动力成本比较高，环境压力大的大城市采用装配式建筑会更加有效，因此应该根据具体情况研究如何推行。

城市公园原则上免费向居民开放

未来城市将会有更多绿色“留白”。《意见》提出，要强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。城市公园原则上要免费向居民开放。

城市公园免费向居民开放在我国很多城市已经开始实行，比如北京、广州，城市的大部分公园已免费开放。去年9月召开的第十届中国（武汉）国际园林博览会高层论坛上，住建部城市建设司司长张小宏提出，今后除特殊情况外，城市公园都应免费开放。

上海交通大学特聘教授陆铭表示，强化绿地服务居民日常活动的功能，还涉及绿地布局和规划问题。绿地与居住用地有一定配比，大城市的绿地更加紧张，占比更低，因此不强调建设大面积公园，除了郊野公园之外，在主城区，应强调建设零散分布的、面积不大的“口袋公园”，只要起到绿化宜居等功能即可。大型成片公园是历史上形成的，如果现在再建在中心城区，会与交通通行、商业活力形成一些矛盾。

城市未来发展“路线图”

总体目标：实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。

1 城市规划

加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。在有条件的城市探索城市规划管理和国土资源管理部门合一。进一步强化规划的强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。

●时间表：用5年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设。

2 城市风貌

单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。抓紧制定城市设计管理法规，完善相关技术导则。支持高等学校开设城市设计相关专业，建立和培育城市设计队伍。

●时间表：用5年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作。

3 城市建筑

大力推广装配式建筑，减少建筑垃圾和扬尘污染，缩短建造工期，提升工程质量。制定装配式建筑设计、施工和验收规范。完善部品部件标准，实现建筑部品部件工厂化生产。

●时间表：力争用10年左右时间，使装配式建筑占新建建筑的比例达到30%。

4 公共服务

新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题。

强化绿地服务居民日常活动的功能，使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。城市公园原则上要免费向居民开放。

●时间表：到2020年，城市建成区平均路网密度提高到8公里/平方公里，道路面积率达到15%。超大、特大城市公共交通分担率达到40%以上，大城市达到30%以上，中小城市达到20%以上。基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。

5 宜居环境

通过限制过度包装，减少一次性制品使用，推行净菜入城等措施，从源头上减少垃圾产生。利用新技术、新设备，推广厨余垃圾家庭粉碎处理。

●时间表：到2020年，地级以上城市建成区力争实现污水全收集、全处理，缺水城市再生水利用率达到20%以上。力争将垃圾回收利用率提高到35%以上。

6 城市治理

明确中央和省级政府城市管理主管部门，确定管理范围、权力清单和责任主体，理顺各部门职责分工。加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理等城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库。

●时间表：到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。通过智慧城市建设和其他一系列城市规划建设管理措施，不断提高城市运行效率

　　【点评】城市发展需要裁判员敢于亮“黄牌”。文件中多处可见督察、监测、预警等字眼，这是城市管理理念转变的体现，尤其强调对城市管理者问责——裁判员也必须接受仲裁，乱作为、无所作为都将被掏牌。

　　黑名单要管：

　　问责、获罪、入刑、收监

　　从野蛮施工、拖欠工人工资，到发生质量安全责任事故，从施工企业到政府部门责任人，都有可能被列入城市管理问题的“黑名单”，可能面临信用差评及无法参与投标等严厉惩戒乃至入刑问罪。

　　【点评】近年来，住建、环保等部门经常发布城市环境污染等各种“黑名单”。空气最差城市、最堵城市……“黑名单”成为城市管理的重要推动力量。特别是规划法等行政法与刑法衔接，有望解决官员“为公违法”难以入刑的问题。