探讨分析城市绿线管理与划定方法存在的问题

　　随着现代化城市规划管理水平的提高，积极推动城市绿地系统建设已成为当前城市可持续发展的重要内容。这其中以管理城市绿地为主要功能的城市绿线理应引起人们的重视，而重视城市绿线应从规划开始。

一、城市绿线管理的必要性
　　从城市规划的编制过程可以发现，尽管规划原则强调要统筹安排城市各项建设用地（固然包括城市绿地），但在用地划分时还是首先确定路网和道路交通用地，其次是各类建筑设施用地，而最后才考虑城市的绿地系统的布局。在城市规划的执行过程中，情况仍无起色，绿地系统的建设目标难以实现，绿地被缩减规模、缓建、变更或取消也经常发生。即便是已经建成的绿地，也经常被蚕食和侵占，埋管、修路、搭棚、拉墙、树木被伐的现象屡见不鲜。很显然，绿地是城市规划建设管理过程中最脆弱的一类用地。
　
　而《城市绿线管理办法》则为解决上述问题提供了强有力的法律保证。所谓城市绿线，是指城市中各类绿地范围的控制线，城市各类绿化用地涵盖了城市所有绿地类型，包括公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地等。城市绿线的法律效力等同于建筑、道路的“红线”和水体的“蓝线”、文物古迹的“紫线”。《城市绿线管理办法》的出台对维护城市绿地在城市生活中所承担的功能奠定了基础，对城市绿地系统规划提出了新的要求。

二、现阶段城市绿线划定中存在的问题
　　《城市绿线管理办法》从2002年11月1日颁布至今已有两年多的时间了，但相关实施措施不明确，也存在一些偏见和问题：
　　1．对城市绿线的层次性缺乏了解，期望值过高
　　城市绿线对应城市规划的不同阶段其内容是有区别的。城市绿线针对总体规划、控制性详细规划和修建性详细规划其内容和深度具有明显的不同，有时它确是一条实实在在的控制线，而有时绿线是一个立体概念，通过相应定性与指标来体现。
　　城市绿线的划定是根据不同规划阶段而逐步落实的，在实际操作中无法一次划定全部的城市绿线，也不能离开相应的城市规划而单独划定各类城市绿线。
　
　2．对现状缺乏深入了解，划定城市绿线存在简单化倾向
　　划定城市绿线是一项繁杂的工作，应建立在大量的现状勘察与调查研究、分析评价基础上，而不应仅凭主观臆断随意确定，甚至在大比例尺地形图上只根据城市结构的需要盲目划定绿线。这样做会使城市绿线管理因缺乏足够依据而难以操作执行。绿线失去指导意义，也是绿线夭折的重要原因之一。
　
　3．只考虑绿地一项，城市绿线划定缺乏系统性
　　城市绿线划定是城市规划的一项重要内容，绿地规划必须与其它用地规划相协调。城市绿线的划定必须与其它用地控制线一并划定，不能只依某一次、某一类规划确定城市绿线。对应于绿地系统规划、控制性规划阶段划定的公园绿地、生产防护绿地和对应于修建性详细规划阶段划定的附属绿地，应随城市各片区的用地规划逐步落实，不能脱离相对应的城市规划，独立地划定各类城市绿线。
　　4、城市绿线管理缺乏时空协调性，总量控制指标体系难以维持
　　城市总体规划确定了城市绿地总量指标，但由于城市建设的时序性和阶段性，使得绿地指标在具体落实方面缺乏动态的监督考核机制。城市总体规划确定的是规划期末城市各类用地布局状态，绿地指标体现的是规划期末的城市绿地建设情况，但在现实城市建设中，绿地指标在时间和空间上的统一控制则更具意义。因此，应建立具有时序性的、分地块的绿地指标体系。


三、绿线管理的范围
　　为了更好地改善生态环境，提高人民群众生活质量，同时为将来的城市绿化留足空间，城市整体的绿地系统，特别是道路两侧、河岸、湖岸、海岸、山坡、绿化隔离带、公园绿地、传统园林、风景名胜区和古树名木都应纳入“绿线管制”范围。即使老城区建筑物密集，一时拆迁难度大，也要把 “绿线”先确定下来，以后条件具备时再行建设。绿线的划定是一个系统的过程，贯穿于城市总体规划和详细规划的全过程。


四、城市总体规划（含分区规划）阶段城市绿线划定的内容、原则和方法。
　　1、内容和任务。
　　城市总体规划的任务是根据城市规划纲要，综合研究城市性质、规模、容量和发展形态，统筹安排城乡各项建设用地，合理配置城市各项基础工程设施，并保证城市每个阶段发展目标、发展途经、发展程序的优化布局结构的科学性，引导城市合理发展。分区规划则是在总体规划的基础上，对城市土地利用、人口分布和公共设施、基础设施的配置作出进一步的规划安排，为详细规划提供依据。从其任务来看，城市总体规划主要是解决影响城市的发展方向、功能结构、用地布局等的一系列根本性问题，其中的分项内容——城市绿地系统规划的主要任务是确定城市绿地的布局与标准，搞好大环境绿化规划，将山河水系及大环境绿化与城市绿地系统有机结合，突出不同自然条件下的绿化特色。因此城市总体规划的目的和任务决定该阶段城市绿线的划定是粗线条的，具有更大的宏观性。其绿线位置大多考虑城市整体的绿地布局和城市用地结构。
　　城市总体规划使用的图纸比例一般为：大中城市1/10000～1/25000，小城市1/5000～1/10000。作为城市总体规划阶段的城市绿地系统规划，本身为总体规划的一个分项内容，图纸比例必须统一，因此绿地系统规划的图纸比例与总体规划的图纸比例是一致的。但是绿线是城市绿地边界空间位置的控制界限，由于绿线的法律效力等同于城市建筑、道路红线，其位置必须准确才能实施，在如此小的比例尺上划定城市绿线是不现实的，对绿线的划定不可能做到详细定位，只能是确定其形状、走向和规模。但总体规划阶段对绿线确定具有十分重要的意义，一方面可以体现城市整体风貌特色，反映城市绿地比例，另一方面对下一阶段的规划设计具有很强的指导作用。在规划实践中，此阶段的绿线划定往往是以文字表述和表格的形式实现的。

2、划定原则
（1）调查分析原则
　　对城市进行详细的调查分析是做好绿线划定的基础。城市绿地建设不仅取决于所处地理位置、气候条件等自然因素，同时还与其经济发展水平、文化水平、生活习惯等社会因素息息相关。只有详细调查分析后才能确定城市绿地发展的目标，进一步确定绿地的位置和范围，为绿线的划定提供依据。
（2）以总体布局为指导的原则
　　总体规划阶段的绿线确定具有宏观性，其确定的绿地对完善城市布局结构具有十分重要的作用。绿地的划定要综合考虑城市的布局形态和功能结构，并考虑到整个城市的均衡布局。城市绿地对城市结构影响巨大，许多城市布局结构有赖于绿地的穿插和围合。总体规划阶段的绿线划定还要考虑其对各功能用地的影响。例如居住、科研文教等生活性用地应根据其面积和性质划定公共绿地，对靠近污染性项目的用地要设置防护绿地。对城市道路两侧绿线的划定要考虑其在城市景观中的定位，合理确定其宽度。
（3）符合各专业规范的原则
　　城市总体规划的绿线在满足塑造城市景观和创造城市结构的基础上还必须满足各专业规划的要求。各专业规范是促进城市良性运转，有效进行防灾、救灾的保障。其中尤为重要的是合理确定电力线路的高压走廊；燃气管线的防护范围；易燃易爆危险品的生产区和仓储区的防护半径，这些用地的绿线范围必须符合相应专业的规范要求。


3、划定方法
　　城市总体规划阶段的绿线划定以规划总图为依据，以道路系统规划为基础。绿线划定时考虑主要的系统因素影响，由于图纸表现和图纸比例的原因，绿线划定不宜太详细。对道路两侧绿线可做原则上的界定，提出宽度的具体数值，图纸上表达与否视宽度而定。虽然道路两侧绿线实际情况下不会是一条笔直的线，但考虑到规划实施的长期性和渐进性，确定一个明晰而统一的控制指标更有利于规划的实施。当然总体规划的绿线只是原则性的界定，其具体实施还要依靠下一个层次的规划，不可企望一步到位。对面积较大的公园绿地，规划应在图纸上明确划定的绿线位置，在文字中对其位置和面积作详细说明。对面积较小、分布较广的街头绿地，总体规划阶段不宜划定绿线范围，可在文本中规定其面积和大体位置，以后在详细规划阶段确定其具体准确位置，其位置较之总体规划可稍作调整，但城市整体的绿地率指标不受影响。


五、详细规划阶段城市绿线划定的内容、原则和方法。
1、内容和任务
　　详细规划是以总体规划或分区规划为依据，详细规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出具体安排和规划设计，作为城市规划管理和综合开发、土地有偿使用的依据。
　　由于详细规划直接涉及绿地的控制和建设，所以绿线的划定必须准确明了，以便具体落实到建设用地上。
2、技术条件
（1）地形图要求
　　此阶段的绿线划定应具备完整的城市地形图。通常情况下，用于划定绿线的基础地形图的比例应是1：500或1：1000。
（2）现状调查要求
　　绿线可分为现状绿地控制线和规划绿地控制线，其中现状绿地应以准确的现状绿地边界线为依据；而规划绿地即有调整的现状绿地，也有规划的新绿地，因此准确的现状绿地边界对绿线的划定具有重要的意义。绿线划定过程中，需要利用1：2000航空照片或1：500地形图对城市现状绿地进行全面普查，利用GIS建立精度为1：500的现状绿地的数据库，为划定绿线奠定基础。


3、划定原则
（1）结合现状的原则
　　详细规划阶段的规划绿地往往属近期建设内容，其位置规模与现状结合紧密。只有在详细调查现状的基础上，才能处理好各专业的关系，协调各类用地建设，从而改善和提高整个城市的景观风貌。因而，绿线划定时必须深入了解现状资料，熟悉情况，尤其是用地权属界线、自然地物界线、各类防护和保护用地界线。
（2）灵活性和强制性相统一的原则
　　在详细规划阶段要严格按照总体规划确定的指标和位置进行绿线划定，但由于详细规划是对总体规划的细化和深入，对某些用地的某些方面难免有调整和修改之处，尤其是总体规划阶段没有准确定位的街头绿地和沿路绿地。详细规划阶段的绿线调整不是原则性的变动，而是在保持绿地规模和基本内容不变的前提下，对局部地块界线重新确认。根据现状的用地状况，尤其是对远期需要调整而近期需要保留的用地，绿线划定时要考虑灵活性和强制性相统一的方针。对城市绿地系统结构和景观风貌影响较大、建设投资大且改建可能性较小的公园、标志性景观绿地、广场等公园绿地，以及按照各专业标准确定的最小范围的防护绿地，绿线划定时必须执行强制性标准，严格按照规划进行划定。对于街头绿地、沿街绿地等小型公园绿地、生产绿地和生态绿地，可以在城市的整体布局保持完整、绿地位置和面积保持不变的前提下，局部进行绿线调整。这种调整是有限度的，只可根据现状情况灵活改变平面形状、长宽比例等。
（3）实施的可操作性原则
　　绿线划定的最直接目的就是实施，所以增强规划实施的可操作性十分重要。可操作性内容多样，总体来讲包含以下几个方面：一是绿地界线标识的准确性；二是用地权属的明确性；三是用地改造的可能性。


4、划定方法
　　城市规划采用的地形图一般没有地藉界线，为便于绿线的顺利执行，有条件时最好将地藉图与地形图进行结合。绿线定位可用坐标法、数据表示法及地形地物法等。为保证用地的完整性，绿地最好以自然地形地物、用地界线为界，这样绿线位置明确便于操作实施。道路两侧绿化带原则上按总体规划确定的宽度划定，但在涉及到具体用地时可以向内或向外、收缩或放开，但最大幅度不宜超过规定道路绿带宽度的1/2。这样一来道路两侧的绿线并非一条直线，但其总面积始终与总体规划一致。对部分街头绿地，可以将其分成几块在一定区域分别进行建设。
　　详细规划分控制性详细规划和修建性详细规划。不同的详细规划类型对绿地建设的要求有所差别。控制性详细规划应当提出不同类型用地的界线、规定绿地率控制指标和确定绿化用地界线的具体坐标。修建性详细规划应当依据控制性详细规划，明确绿地布局，提出绿化配置的原则或者方案，划定绿地界线。


5、结语
　　在城市建设中往往比较重视公共绿地的建设，而对居民联系最为密切的附属绿地建设重视不够。附属绿地对改善居民的生活环境，防止各类污染意义重大。规划一般不会划定明确的附属绿地绿线，但必须提出明确的绿地建设指标，以加强附属绿地建设。
　　
城市绿线的划定与管理是一项复杂的系统工程，必须科学合理的划线、持之以恒的管理、严肃认真的执行。对依法批准的城市绿线相关文件要向社会公布，接受社会监督，使城市绿线的划定更加透明和规范。对于受利益驱使破坏绿线管理的行为，任何单位和个人都有监督、举报的权利。并根据《城市绿线管理办法》由城市园林绿化行政主管部门责令改正，适度处罚。