城市污水处理行业的竞争机制与标杆价格的关系分析

一、城市污水处理行业改革带来的新问题
(一)城市污水处理行业的特点
在生态文明建设过程中，城市污水处理行业已成为城市公用事业的一个重要行业，其基本特点是：高度资本密集，一次性投资大，在污水处理总成本中固定成本所占比重大而变动成本比重小，特别污水处理管网等固定资产都有很长的使用生命周期，资产专用性强，沉淀成本大。因此，在通常情况下，在特定区域内重复设置污水处理管道等固定网络系统是不符合经济效率原则的。污水处理管道导致的规模经济性和大量沉淀成本使污水处理行业具有明显的自然垄断特征(Armstrong等，1994)。
城市污水处理行业的另一个特点是以城市为中心的地域垄断性。由于城市污水处理系统是以城市为中心的，而城市之间通常被田野、山水等隔离，远距离输送污水会导致漏损和污泥堵塞，还会造成巨大的网络建设成本，这使城市之间的污水处理管网难以实现大规模联网，从而使城市污水处理行业具有地域垄断性。
城市污水处理行业的自然垄断性和地域垄断性都要求政府制定科学的监管政策，实行有效监管。
(二)城市污水处理行业市场化改革及其带来的新问题
城市污水处理行业是我国城市公用事业中市场化改革相对滞后的一个行业(陈明，2009)。在相当长的时期中，多数城市经历了一个向用户几乎不收取污水处理费到逐渐增收污水处理费的过程，而且，政府收取的污水处理费远远不能弥补污水处理成本，这使城市污水处理行业成为主要依靠城市政府财政支撑的特殊行业。与此相适应，许多城市的污水处理行业实行政府直接投资、独家垄断经营的管理体制，其主要特征是：污水处理企业由政府建，企业领导由政府派，资金由政府拨，企业亏损由政府补。即实行政企合一的体制(仇保兴、王俊豪，2009)。但随着城市化进程的加快，城市社会经济活动量的不断增加，城市污水处理量也急剧增加。特别是中央政府不断加强“节能减排”的力度，对城市污水处理提出更高的数量(比例)和质量要求，而地方政府在短期内又难以较大幅度提高向用户收取的污水处理费，这使城市政府财政对污水处理行业的支持显得日益困难。与此同时，我国民营经济日益壮大，党中央和国务院及其相关部门支持民营企业进入包括城市污水处理行业的政策导向日益明确，政策措施不断细化。在此背景下，一批非国有企业(包括民营企业、中外合资企业、外商独资企业)逐步进入城市污水处理行业。实践证明，从总体上而言，在水务行业，非国有企业的生产效率在相当程度上高于国有企业的生产效率(卢洪友等，2007)。
本课题组在住房和城乡建设部的支持下，2011年对全国32个省、直辖市、自治区上报的城市水务企业(包括供水企业和污水处理企业以及供水与污水处理混合经营企业)改革情况作了专题调查研究，涉及水务企业929个。相关调研数据分析表明，截至2011年8月底，从调研企业的所有制来看，国有及国有控股企业514个，占比54.86％；事业单位103个，占比10.99％；民营企业182个，占比19.42％；外资企业38个，占比4.06％；港澳台资企业26个，占比2.77％；其他企业74个，占比7.90％(见图1)。
图1　调研企业的所有制情况
从非国有企业进入水务行业(可分为供水行业和污水处理行业)的时间分析，以非国有水务企业的注册成立表示非国有资本的进入，注册成立的非国有水务企业的数量则大致表示非国有资本进入水务行业的程度。在已上报注册时间的企业中，非国有水务企业共242个，其中，2002年前注册成立的有46个，2002—2005年间注册成立的有82个，2006年至今注册成立的有114个。具体到供水行业，非国有供水企业共59个，其中，2002年前注册成立的有23个，2002—2005年间注册成立的有17个，2006年至今注册成立的有19个。而在污水处理行业，非国有污水处理企业共183个，其中，2002年前注册成立的有23个，2002—2005年间注册成立的有65个，2006年至今注册成立的有95个。可见，近年来随着我国不断鼓励非国有资本进入水务行业，就整体而言，非国有资本进入水务行业的企业数量呈稳步递增的趋势。但不难发现，供水行业和污水处理行业则呈现出截然不同的特征，进入供水行业的非国有企业数量在2002年后基本保持稳定，甚至低于2002年前的数量，而进入污水处理行业的非国有企业数量则增幅显著(见图2)。可见，进入我国城市污水处理行业的非国有企业不仅数量较多，而且发展较快。大量非国有企业进入污水处理行业带来的一个新问题是：在多种所有制并存的城市污水处理行业，如何才能形成一个符合市场经济体制要求的公平竞争环境？而其核心问题是，在不考虑企业所有制差异的情况下，政府如何才能在特定地区范围内，①以相对统一和合理的价格向这些污水处理企业付费，以补偿企业的合理成本并取得一定的利润？从而为污水处理行业中不同所有制企业的公平竞争，实现优胜劣汰创造制度条件。
图2　不同时段非国有企业进入水务行业的数量
二、城市污水处理行业实行竞争的两种基本形式
市场竞争能促使污水处理企业自觉降低成本，不断提高生产效率，这同样适用于包括城市污水处理行业在内的垄断性行业(Dieter和Jenkinson, 1997)。但在另一方面，污水处理行业的技术经济特征决定了这一行业的自然垄断性和地域垄断性，这又决定了在污水处理行业不可能实现充分竞争，只能是有限竞争(Colin Robinson, 2002)。从促进竞争的政策思路看，污水处理行业的竞争可分为区域内竞争和区域间竞争这两种基本形式。
(一)区域内竞争
在污水处理行业实行区域内竞争的基本思路是，首先将污水处理行业的基本业务分为污水处理设施(主要包括污水输送管网和污水处理厂)的建设、污水管网输送和污水处理这三种类型，然后对不同业务类型实行相应的竞争机制。对于污水处理设施建设业务，为降低建设成本，可运用招投标竞争机制，选择资质较好、效率较高、成本较低的建设施工单位完成建设任务，为以后污水处理系统的低成本运行打下物质基础；污水管网输送是自然垄断性业务，为保证规模经济效益，应该由一家企业特许经营，政府把它作为监管的重点，设计模拟竞争机制的监管机制，以刺激企业提高生产效率。而污水处理业务主要由污水处理厂完成，可由不同的企业开展竞争性经营。但实现这种区域内竞争需要处理不少问题：一是污水处理设施建设企业和使用企业的协调问题。