谈城市绿地系统规划的基本定位

　　一、提出问题的背景
　　目前，城市绿地系统规划的编制工作已被提升到前所未有的高度，其背景因素概括起来主要有几个方面：第一，全球对环境问题认识水准的提高，包括我国由上至下、从决策者到普通居民环境意识的加强；第二，行政的介入与引导，包括“园林城市”的评选、全国绿化工作会议精神的贯彻等；第三，城市经济实力的增强，使以政府投入为主渠道的绿化建设资金有所保证；第四，人民生活水平的提高，对居住环境和生活品质的追求。
　　但是，如此背景之下，城市绿地系统规划的研究、编制、管理、实施却显得薄弱而无力。其中既有行政主管渠道不够顺畅，造成规划编制上的困难和管理上的脱节；也有法规和技术标准的不健全，造成规划编制上的随意性和实施中的“搁浅”；同时还有规划研究的滞后和规划设计单位业务水平的参次不齐，导致规划成果的低水平，只是作为评选“园林城市”的“必备品”，而缺乏对城市绿地建设的指导意义。城市绿地系统规划正面临着全面的“质量”提升，需要对政策法规的制定、技术标准的配套、学科理论的建立、规划实践的探索、管理措施的落实等各个环节的具体问题进行有针对性的深入研究，寻求解决对策。为此，笔者认为存在于城市绿地系统规划编制过程中的一些基本问题的探明是十分必要的。
　　二、明确城市绿地系统规划基本定位的必要性
　　在我国城市规划体系中，城市绿地系统规划最早是作为总体规划中的一个专业配套内容出现的，从 20 世纪 90 年代初开始作为专项规划进行独立编制，但经历了十几年的磨练，至今仍然没有明确的法定地位和相应的法规约束。正因为如此，各城市的行政主管部门对城市绿地系统规划寄予了不同的期望和要求，而各规划设计单位编制的规划成果从编制工作的侧重点到规划内容及规划深度也有许多差异，以至于规划实践中出现了种种误区。
　　误区一：城市总体规划已确定了城市绿地（具体应指公共绿地、生产绿地、防护绿地）的用地范围，城市绿地系统规划只是在“炒剩饭”，冠以一些时髦的概念，而加以包装之后的规划成果虽然华丽，却不实用，以至于让人们对绿地系统规划的必要性产生了怀疑。
　　误区二：既然城市绿地系统规划无力对城市总体规划的调整产生影响，就在已划定的绿地上做文章，将城市的主要公园、绿带、绿化广场的方案设计都作为绿地系统规划的内容，以体现对城市总体规划的“深入”和“细化”。
　　误区三：置城市总体规划于度外，不考虑影响城市绿地规划和建设的众多因素，就绿地谈绿地，门类众多的绿地类型和高标准的“规划指标”（如有的城市声称人均绿地上百平米）勾画了美好的城市绿化远景，但如此美景因无法纳入城市规划体系之中，而只能是“空中楼阁”。
　　误区四：要求城市绿地系统规划承担诸多的工作内容，从所谓的生态规划、生物多样性规划，到园林行业的发展规划，乃至近期建设的投资计划，甚至有些部门要求在规划中明确划定管理用房的位置。
　　诸如此类的误区尚有许多，就不一一列举。之所以如此，究其原因，恐怕是对城市绿地系统规划的实质缺少基本认识，对中国的城市规划体系缺少足够的了解，以至产生了规划的错位。如此错位，对于城市绿地系统规划的编制、对于城市绿地的建设和发展都产生着制约性的影响，当务之急是通过相关的法规或标准明确城市绿地系统规划的法定位置，确定城市绿地系统规划工作中的基本关系和主要特性，以引导该项工作的正常进行。
　　三、对城市绿地系统规划基本定位的认识
　　虽然目前城市绿地系统规划尚没有明确的法定地位，但在国家的行政文件和相关法规条文中，以及在业内人士的认识上，它是城市总体规划的专项规划，它的规划层次应定位于城市总体规划阶段，它的规划成果应纳入城市总体规划加以落实。笔者认为这一定位是基本准确的，而且在这一定位之下，城市绿地的规划、建设、管理才能真正融入中国的城市规划体系之中得到确实可行的良性发展，从这个意义上说城市绿地系统规划才具有实际的作用。
　　1、规划定位决定了城市绿地系统规划必须建立与城市总体规划的协调关系
　　与城市总体规划相协调应该是城市绿地系统规划编制工作的一个指导性原则，但是这一原则体现在该项工作的始终和诸多方面诸多层面：
　　首先，从规划编制主体层面上说，城市绿地系统规划的编制需要城市规划行政部门和城市绿化行政主管部门的密切合作。关于这一点《国务院关于加强城市绿化建设的通知》中已明确指出，但在具体工作中不同行政渠道之间的关系处理往往成为关键点。它影响到现状资料的收集和对现状问题的分析、影响到对城市绿地规划基本依据的理解和城市远景发展目标的把握，甚至影响到对于规划本身的认识。国务院通知精神的贯彻执行将对规划编制工作产生强有力的推动。
　　其次，从参与规划编制的技术层面上说，不同专业教育背景的技术人员对于城市绿地系统规划的理解不同，驾驭规划编制工作的能力也不同。因此在必须与城市总体规划相协调的约定之下开展工作，方可保证各专业人员在一个基本平台上进行对话，使各城市的规划编制工作在较为统一的起跑线上，使各城市的规划成果具有可比性。
　　第三，从规划工作的具体内容上说，城市绿地系统规划应以城市总体规划为基本依据，合理的绿地系统结构布局既离不开城市的结构布局和土地利用规划，又可以进一步调整完善充实城市总体规划；而绿地系统规划的范围、用地和人口的数据、绿地的分类、指标的统计等等，只有与总体规划建立对话关系，才能真正确立起生根于城市大系统中的子系统之地位。
　　第四，从城市绿地系统规划的实施管理层面上说，规划成果需要反馈至城市总体规划之中，由城市规划和城市绿化行政主管部门共同管理、组织实施。
　　协调，对于双方都需要不断地调整，肯定不应该是绝对的服从，而是互动，寻求对城市发展最有利的行动方案。为此，不论是各主管部门，还是专业技术人员，都需要做出极大的努力。在目前情况下推行绿地系统规划与城市总体规划同步进行似乎还需要一个过程，但是，在总体规划的编制过程中风景园林师的介入和对绿地系统给以足够的重视是完全可以做到的。
　　2、规划定位决定了城市绿地系统规划的规划层次
　　如果我们认可城市绿地系统是城市大系统中的一个子系统，城市绿地系统规划是城市总体规划阶段的专项规划，似乎这是一个不用再议的问题。但是，鉴于前面已提及的种种误区，仍有必要进行探讨直至明了化。
　　在我国现行的城市规划制度中，城市规划阶段分为总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划，不同的规划阶段有不同的工作范畴，包括规划任务、规划内容、工作深度等，最简而言之，其工作的图纸比例就不同。城市是一个动态发展的过程，任何规划都有其时限性，不同的规划阶段是为了在不同的层面上在不同的时间安排上解决城市不同范围的不同问题，以达到对城市建设和发展的引导。这样的认识对于城市绿地系统规划的编制、尤其对于不同专业背景而从事城市绿地系统规划工作的技术人员尤为重要。因为城市绿地系统规划是多学科结合、尤其是城市规划与风景园林两个专业学科背景结合的产物。在这样一个规划体系尚不成熟的时候，更加需要互补，以求共同建立起与城市规划阶段层次相咬合相渗透的城市绿地统规划体系。
　　如果我们认可城市绿地系统规划是城市总体规划阶段的专项规划，那么其任务也就随之明确了。结合城市总体规划着重解决绿地系统的结构布局、各类绿地体系的建立、用地安排和指标控制、城市绿化特色的确定、以及城市绿化建设途径（包括政策上的、资金上的、技术上的、时间上的、宣传上的、等等）的建立，这些基于对城市现有问题和建设目标的研究和把握，对绿地规划、建设、管理的宏观引导和控制，是以相对来说较为微观技术层面的公园绿地设计所无法替代的。
　　随着城市绿地规划建设的发展，理想的状况是建立与城市规划各个阶段相对应的、由总体的宏观的到局部的微观的、既划分为城市绿地系统规划、绿地分区规划、绿地控制性详细规划、绿地修建性详细规划等不同阶段的绿地规划体系，以应对在不同范围内绿地建设面临的不同问题。对此，近几年我院也一直在不断地探索，尤其是根据一些城市的实际建设需求，在绿地系统规划的基础上进一步编制了绿地控制性规划，收到了比较好的效果。
　　3、规划定位决定了城市绿地系统规划的工作范畴
　　作为城市总体规划阶段专项规划的城市绿地系统规划的工作特性或者说实质性内容主要应体现在三个方面：第一，城市各类绿化用地的规划控制，既在保证用地数量的同时，形成合理的绿地布局；第二，城市主要的绿地体系的规划，如公园绿地、防护绿地、减灾避灾绿地等体系的建立；第三，城市绿化特色的拟定，既结合城市自然条件和城市性质，针对不同用地的特点推荐不同的植物品种、配植方式，以形成富有本地特色的城市绿化景观。由此有三个问题需要强调：
　　首先，城市绿地系统规划不是所谓的“生态规划”。城市绿地系统规划的实施载体是绿地，绿地的建设的确是改善城市生态环境的重要途径。但是，不能因为绿地具有改善生态环境的作用，就将城市绿地系统规划引伸为城市生态规划。在城市生态系统中，植物只是一个因子。如果我们不讨论所谓“生态规划”本身的提法是否恰当，只是暂且承认它的话，它的工作内容要远远超出植物和绿地的范畴。在城市绿地系统规划中应该运用生态学的原理，从绿地系统的布局结构上、绿地的数量上、以及植物种植的原则上注重绿地生态效益的综合发挥，以求城市绿地对城市生态环境改善作用的最大化。但这只是运用相关学科的理论发展本学科，不存在替代，因此我们不能跟风追时髦冠以那些华而不实的“大帽子”。
　　第二，城市绿地系统规划不是“生物多样性规划”也无法包含“生物多样性规划”。自 1992 年中国签署了联合国环境与发展大会上通过的《生物多样性公约》，生物多样性保护成为政府工作的重要内容和责任。生物多样性是指“地球上所有生物体及其构成的综合体，包括：遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个层次，因此，保护生物多样性，也应在基因、物种及其生境三个水平上加以保护”（摘自《辞海》）。从这些基本概念中我们应该已经体会到了生物多样性的保护和城市绿地系统规划的关系。植物是城市绿地建设的主要因子，也是生物的一种类型，但它在城市绿地系统规划和生物多样性规划中都只是一个因子，不能“以点代面”。城市绿地系统规划要将生物多样性保护作为工作内容之一，但绝对不可能取而代之。
　　第三，城市绿地系统规划不是行业发展规划。城市绿地是城市绿化主管部门、或者说是园林行业日常工作的载体，但是，工作载体不是职能部门和行业本身，工作载体的规划是职能部门和行业所进行的工作的一部分，它不能也代替不了这一部门的工作计划和这一行业的发展规划。毫无疑问，城市绿地系统规划对于城市绿化主管部门的工作会产生很大的影响，规划成果也会涉及到规划管理和实施措施，但是，城市绿地系统规划作为城市总体规划阶段的专项规划，它不是“万能”的，我们不能指望通过一个专项规划解决这个专项行业里面临的所有问题，尤其是在国家机构改革之际和社会主义市场经济建立初期。
　　综上所述，明确的法定地位，将促进城市绿地系统规划的规范化，提高其成果的科学性和可操作性。