黄河下游淤背区开发存在的问题及对策

一、淤背区开发现状
　　随着放淤固堤工程的逐年增多，淤背区的开发利用也经历了几个阶段。８０年代初期，为保持工程完整，封沙造林，由集体统一管理，但由于土壤贫瘠，保水性差，树木生长较慢，经济效益很低。８０年代中后期，逐步认识到淤背区是重要资源，进行了包边盖顶，提出了“安全，效益，多种经营”的措施，在淤背区内育苗，种植农作物、蔬菜等，管理上仍为统一管理经营，对部分淤区承包给职工或当地群众，但经济效益仍然不高。９０年代以来，提出了“种、养、加”结合的措施，大力发展绿色产业，加大投资力度，增加包边盖顶面积，对部分淤区进行水利设施配套，不断调整种植结构，逐渐形成了林、粮、果、菜、经济林等种植、养殖全面发展的局面，经济效益有所提高。在管理模式上有了以下几方面的改变：一是河务段统一（或固定专人）管理，收入归河务段；二是职工个人承包，交足承包费后，收入归个人；三是租给当地群众，收取一定的租金。


二、目前淤背区开发取得的成绩和经验
　　山东河务局非常重视淤背区土地开发，始终把淤背区土地开发作为经济工作的重点，２０年来对土地开发进行了多方面的探索，近几年来，围绕“让淤背区绿起来，实现生态、经济和社会效益相统一”的目标，按照“以提高经济效益为中心，以规模加特色经营为方向，注重与工程管理相结合”的原则，大力发展林果、育苗业，逐步确立了“高、大、强、外”的淤背区开发思想，经济效益显著提高。
　　“高”，就是高起点、高科技、高附加值。凡是淤背区开发比较好的单位均调整了产业结构，以发展林果业为主，减少一般用材林，逐步取消粮食种植。为提高科技含量，他们先后与林业局、农科院、果树研究所等有关单位建立了合作关系，积极走向市场，搜集信息，本着１０年不落后的原则，种植了名、优、稀、特品种，做到“你无我有、你有我优”，提高竞争力，同时经常请专家现场指导，传授种植管理技术，提高管理人员的技术素质。例如郓城河务局种植的黄金梨、凯特杏，鄄城河务局种植的寿桃和速生柳苗，都带来了较好的经济效益。
　　“大”，就是规模要大。只有扩大规模，才能适应市场经济，提高知名度，增加经济效益。济阳河务局种植了三倍体毛白杨７８．５ｈｍ２、育苗１３．３ｈｍ２、用材林７０．３ｈｍ２、杜仲和银杏等经济林２６．７ｈｍ２、名优果园林９３．３ｈｍ２。
　　“强”，就是强化基础设施，强化管理。淤背区土层薄、漏水跑肥、容易干旱。利津河务局投入资金数百万元，对１３３ｈｍ２土地进行了全面整平和土壤改良，并进行了水利设施配套，基本达到了田成方、渠成网、涝能排、旱能浇的标准。为克服“重开发、轻管理”的思想，在管理方式上，各单位都根据各自的实际情况制定了管理办法，归纳起来有以下几点：
　　一是县局成立领导组织，具体负责土地开发工作，提供产、供、销等信息服务工作，创造良好的外部条件。
　　二是组织承包淤背区的职工外出参观学习，聘请专家授课。
　　三是制定激励政策，对率先承包淤背区的职工，采取各种优惠政策，使他们免去后顾之忧，由过去的“要他干”变成“他要干”，由“跟着干”变成“自觉干”，引导鼓励职工一心一意搞开发。历城区河务局还注册成立了济南市黄河园艺场，实行股份制管理，把土地的产权和使用权分离出来。
　　“外”，就是以市场经济为指导，向外开拓市场，把销售作为一项关键环节来抓。利用一切机会宣传推销产品，广泛搜集供求信息，采取灵活多样的形式进行促销。利津河务局结合西部大开发，赴大西北做宣传和推销，签定了联合开发苗木的协议，使市场不断扩大。齐河河务局发展订单农业，根据市场需求和用户需要制定种植计划，以销定产，甲乙双方签订供销合同，双方风险共担，利益共享，并加强产前、产中服务指导，违约罚款，实现有效市场链接。他们先后与棉麻公司、种子公司签定了繁育优良棉种和玉米良种的合同，较好地实现了土地开发与市场的连接，解决了销售问题，取得了较好的经济效益。


三、存在的问题
　　１．淤背区开发管理机构和管理制度不健全
　　目前淤背区开发还没有出台行之有效的管理制度，大多是县局和基层河务段根据实际情况，临时制订一些承包管理措施。作为基层河务段，本来就存在人员少、年龄偏大、文化水平低等问题，又肩负着防汛、防洪工程施工、工程管理等工作，事务性工作太多，从精力、时间上都不能做深入的调查研究，人力、财力、物力等基础又较薄弱，工作无法较好地开展，管理粗放，制度上比较杂乱。河务段统一管理，治黄与经营兼顾，不利于调动积极性，容易吃“大锅饭”，效益低下；职工个人承包虽有积极性，但是分散经营，信息不灵，承担市场风险的能力较弱；租给当地群众种植，种的多是一些效益低下的农作物，租金非常少。
　　２．投资环境差，经常出现当地群众与河务段争地种的现象
　　菏泽市沿黄村庄密集，人均耕地较少，加之当地经济比较落后，群众对土地的依赖性较大，因此当地群众阻挠淤背区开发的事件时有发生。这主要有两个方面的原因：
　　一是历史原因。原来堤防、险工、淤背区上的树木由村队派人管理，收入由国家和村队按比例分成；现在淤背区全部由国家管理，村队不再参加收入分成，群众意见很大。
　　二是黄河工程征地价格与其他行业相比明显偏低，当地群众认为工程做好后应该让他们种一部分地。以上问题已严重制约淤背区开发的进展。
　　３．科技含量低
　　主要原因有以下几个方面：
　　一是缺乏科学的管理模式；
　　二是缺乏种植、养殖和加工业的科技知识；
　　三是缺乏懂技术、会管理的人才；
　　四是缺乏现代化的机械设备；五是现在种植的大部分是传统的农作物，经济效益偏低。


四、今后采取的措施及对策
　　１．建立与市场经济相适应的管理体制和产业结构
　　按照产业化和市场经济要求，建立与之相适应的管理机制及运行模式，应做好以下几个方面的工作：
　　一是加快人才培养和人才引进的步伐，以人为本，培养好自己的管理人才，其他科技人才可以采取聘请、引进等多种形式不拘一格选拔人才。
　　二是市、县局建立开发机构，内部设立相应的职能部门，负责种养规划、实施政策制定、信息收集传递、销售等产前、产中、产后服务。河务段建立各具特色的专业化种养生产基地，明确责任人，由职工或农户承包经营，实现种、养、加、产供销一体化，采取“公司＋基地＋种养人”模式，市场牵公司、公司带基地、基地联系种养人的形式，实现产业化布局、专业化经营、公司化管理，形成有黄河特色的产业实体，彻底解决分散经营与市场之间的矛盾，上连国内外市场、下连承包人，形成生产、加工、销售等紧密结合的产业，公司与种养承包人建立稳固的关系，种养人可以通过公司服务按照市场需要安排生产，实现种养有指导、生产有服务、销售有路子、价格有保障，增加生产的预见性和收入的稳定性，增强抵御市场风险的能力，解决销售及价格不稳定的问题，增强种养承包人闯市场的决心和信心。
　　三是引进外部资金和先进的管理体制及管理人才，通过多种途径，引进外资，吸引人才，汲取先进的管理经验，加快淤背区开发的步伐。
　　２．加大水利执法力度，创造良好的投资环境
　　任何一个国家和地区，没有稳定的社会治安和投资环境，经济就不可能快速发展。淤背区开发的首要问题就是解决好与当地村队、群众的关系问题，依照有关法律法规规定，采取多种形式与当地村队建立稳定的关系，保障淤背区开发的顺利进行。
　　３．基建设计施工应为土地开发创造条件
　　自实行基本建设三项制度以来，基建设计施工为工程管理创造条件执行得较好。２０００年４月又颁布了《工程管理设计若干规定》，从管理范围、通信交通、工程观测及人员配备、管理技术、管理设备等方面提出具体要求。但具体到土地开发还没有出台详细规定，笔者认为可以从以下几个方面考虑：一是修建淤背区至大堤的道路，并进行硬化，根据实际需要确定道路的数量；二是进行水利设施配套，包括机械、电力、渠道等，根据实际需要选择合理的配套设施；三是在淤区内修建管理房屋。
　　４．开发淤背区必须科技先行
　　开发淤背区，建立高效农业，必须以科技为先导，用现代化机械和现代科技搞种养加工，用现代化科学方法管理农业，用市场经济知识和现代科技教育人员，加大科技投入，提高产品的科技含量，把传统农业改造成布局合理、结构优化、技术先进、管理科学、环境优美的现代化农业。
　　５．建好科技示范园，以点带面，全面发展
　　建立科技示范园的根本目的就是以点带面、全面发展，它的作用在于科技示范性：一是积极推广先进的科学技术、管理模式和先进的设备设施、针对部分人想干不敢干、想干不会干的思想，带头进行实践，让职工看得见、摸得着、学得来，为职工树立样板；二是围绕淤背区开发中遇到的实际问题选择不同的方式进行实践，提供专业化、全方位的服务，引导、帮助职工参与市场竞争，真正起到示范的作用。
　　示范园的形式可以多种多样，不拘一格，广开门路，在资金筹集上既可以独资、合资、集资，也可以引进外资，实行股份合作制，引进先进的管理模式。在项目选择上，应坚持高标准、高起点、高科技含量的原则，通过示范作用，引导职工积极开发淤背区，发展优质高效农业。