关于深化部门预算改革的思考

　　实行部门预算是我国继实行“分税制”财政体制和新的税收制度后，在财政支出管理上推出的一项重大管理体制改革。实行部门预算有利于贯彻党中央、国务院的“依法治国”方针，有利于部门规范、合理、合法、高效地使用财政资金，提高资源配置效率。　　水利部从１９９９年开始进行部门预算的改革，总的来说，进展顺利，但与部门预算改革的目标要求相比，还有一些不适应的地方，尤其是预算单位基本支出没有科学的标准和定额，使预算的编制缺少了最基本的依据。所以如何适应部门预算改革的需要，尽快建立适合水利部门行业特点的预算单位支出定额标准体系，是当前急需研究的课题。
　　一、水利部门预算改革的现状
　　水利部门预算改革的步伐一直是按财政部门的改革计划逐步推进的。相比过去传统的预算编制方式，有了比较大的改变。主要体现在以下几个方面。
　　在预算构成的形式上。部门预算由水利部门所有的经费收支构成。这些预算收支的来源、使用方向和规模方面的信息共同形成了一个有机的整体，能够比较全面地反映水利行业年度工作的内容。同时，通过把这些收支按业务用途划分为满足基本人员机构业务开支需要的基本支出预算和满足当前特殊事业需要的项目预算，可以使年度预算更清晰地反映出财政资金的实际用途，如多少用于人员开支，多少用于机构的日常维持，多少用于水利管理和事业发展，为提高预算的真实性、科学性奠定了基础。但是，由于目前我国还没有一个比较科学的开支定额标准，在确定年度收支规模的时候还无法做到按标准进行零基预算，经费规模的确定仍未摆脱传统的基数加增长的模式。
　　在预算编制的时间上。预算编制较过去大大提前了。在预算上报、批复、执行等工作的时间上也按照《预算法》的要求进行了严格的规范。年度预算编制启动时间由过去的前一年１１月份提前到了８月份。２００３年预算编制的启动时间可能会进一步提前到６月份，目前已经在进行２００３年预算的准备工作。同时，预算的批复执行时间大大提前，一般每年４月底前能够批复执行，比过去提前了２～６个月。预算编制周期也比过去有所增加。这样做，有利于在年度开始就能够确定每一年度的工作及其预算经费，提高水利工作的计划性，更好地为水利业务工作服务。应该说，目前预算编制时间虽有提前，但离西方发达国家普遍实行的编制周期还有相当大的差距。
　　在经费使用方向和规模的安排上。通过严格的预算建议（申请）、协商、下达控制数（初步确认）、正式申请、批复执行“两上两下”的程序，初步建立了预算主管部门和业务主管部门的协商机制。这是过去预算编制所没有的，但由于时间的限制和缺乏科学的开支标准，财政部门与各部门、各部门与下级单位之间仍缺乏足够的沟通。
　　把部门基本建设支出纳入了部门预算。这样更加全面、准确地反映了部门业务工作和投资的全貌，使建设与管理通盘考虑、协调发展成为可能。然而，到目前为止，基本建设预算仍比较粗，基本上是按照大的项目打捆编制和下达的，还不能落实到具体的项目和承担单位，年度内计划调整的现象仍然存在。
　　
二、当前预算管理中存在的问题
　　１．部门预算编制没有标准定额，计划弹性大
　　完整、科学的支出定额体系是衡量预算编制是否科学合理的标准，也是编制的预算能够顺利执行，年度水利工作任务顺利完成的保证。我们现在之所以还摆脱不了传统的“基数加增长”的预算编制方式，关键就是缺乏这样一套支出定额体系。拿水资源工作的预算来讲，随着治水思路的转变，因为预算定额工作的滞后，还不能通过全面的“零基预算”的方式调整水利资金的支出结构，把水利资金的投向转移到最需要的方面，只能在传统的“基数加增长”的模式基础上进行小规模的增量调节。另外，没有定额标准，也很难确定水资源工作合理的支出规模，如何保证、保证多少很难做到比较客观地加以衡量，也给预算工作带来很大的困难。
　　如果预算编制不能真正符合实际开支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”现象，就不可避免地出现执行中的各种问题，计划的随意性大，预算漫天要价，挤占挪用，铺张浪费，事业任务不能顺利完成。如果说前一阶段的预算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定额标准就是下一步继续深化改革、在预算编制的内涵上进行突破所亟待解决的一个突出的问题。
　　２．部门预算编制难以做到自下而上
　　财政部门预算控制数下达各部门后，各部门编报正式预算的时间只有１０天左右。在这么短的时间内，根本不可能做到从基层单位逐级编报汇总预算。水利部所属预算单位有５级，但预算编制并不是从５级汇总而来，只能由主管单位按以往的情况估列代编。一方面预算的准确性和科学性受到很大限制，另一方面基层单位没有预算，预算管理很难进行，国库集中支付也支付不到基层。
　　预算编制过程中，由于时间和传统做法的影响，财政部门和业务部门之间、部门上下级之间缺乏沟通，对实际需求了解不够。财政部门或主管单位财务部门在核定预算时，缺乏客观依据，该安排的项目没有安排，不该安排的项目安排了，或者对所报项目的预算金额统统削减一部分，这些做法都对预算的科学性、合理性造成一定的损害。例如，２００２年水利部编制项目预算几百项，说明几百万字，但最后确定的预算只占很小的比例，这样必然会影响各部门预算编制的积极性，预算管理水平难以提高。
　　在这个问题上，西方发达国家的做法是大幅度提前预算编制的启动时间，拉长预算编制周期。以美国为例，从开始准备到编制完成开始执行往往要２４个月，其中大量的工作和时间都用在进行宏观形势的预测、年度工作计划的制定以及业务管理部门和财政管理部门之间的反复充分的磋商。这样下来，预算编制可以得到有关各方面的充分研究分析和酝酿，可以比较好地反映实际需求和财政支持的结合。这种做法很值得我们借鉴。
　　预算编制比较粗，许多项目都还沿袭了过去切块打捆的编报办法，没有按要求细化到具体单位和具体项目。在具体执行上存在很大的不确定性，不仅很难和国库集中支付、政府采购等管理制度衔接，不能起到预算管理监督的作用，而且容易滋生以权谋私、贪污腐败等违法犯罪行为。
　
　三、关于进一步深化预算改革的几点思考
　　１．尽快制定科学合理的预算单位支出定额
　　制定预算支出定额是一项非常复杂的系统工程，首先要有比较科学合理的业务工作量化指标体系，然后才能测算确定单项业务工作的定额标准。例如水文测验，先要确定每年正常情况下的测验次数和要求，再测算耗费的人工，仪器设备的损耗，然后再根据现行的有关支出标准或市面平均的开支水平，测算出经费的需求量。不同的测验项目、不同的地域条件和水情，都会影响到支出定额的水平，需要进行大量的分类、测算、汇总工作，最终形成一个水文测验支出定额体系。水利行业的业务性质和开支方向比较复杂多样，预算支出定额体系将非常庞大，工作量也不小。对此，水利部从２０００年９月就开始着手进行课题研究，通过一年多时间和部机关司局、各流域机构财务和业务部门的共同工作，初步形成了水利事业费的预算支出定额体系。
　　首先，把经费支出按性质划分为基本人员机构支出、基本业务经费支出和项目支出三大部分。
　　其次，对水利业务工作的内容加以分类归纳整理，逐类制订业务支出定额。主要由以下几个部分构成：
　　①基本支出预算定额：反映部直属水利事业单位的按定员定额核定的人员经费、机构经费和一般业务经费的开支定额，由在职人员经费定额、离退休经费定额和日常公用经费定额三部分组成。
　　②防汛岁修业务经费预算定额：反映中常洪水条件下按定额管理的防汛岁修经费基本支出预算的定额，防汛抢险和水毁修复项目单项核定。包括防汛物资购置与管护、防汛设施设备运行与维护、防汛组织业务经费、防汛民工补助费、堤防工程管理养护、河道工程管理养护和防洪涵闸管理养护等７个部分。
　　③水政业务经费预算定额：反映各级水行政执法部门水政业务经费的开支定额。包括立法、法制宣传教育、水政执法监察、水事纠纷协调、水资源管理和专项会议经费等。
　　④水资源保护业务经费定额：反映各级单位水资源保护业务经费的开支定额。包括水功能区督察、入河排污及取水许可、水质监管、流域水资源质量信息发布、水资源保护综合业务和水资源保护仪器设备运行维护等。
　　⑤水土保持业务经费预算定额：反映水土保持业务工作和小流域综合治理经费的支出定额，不包括水土流失治理工程支出。由国家级重点监督区、治理区、监督治理综合区、大江大河干流及重点支流河道等预算定额组成。
　　⑥水文业务经费预算定额：反映水文单位正常水文年份和设施设备基本配置条件下，完成水文工作基本任务经常性支出的定额。根据水文站、水位站、雨量站、各级水文（水资源）管理局等不同业务性质和重要程度，分别确定水位观测、流量测验、泥沙测验、降水观测、蒸发量观测、冰凌测验、水情拍报、水文调查、水文资料整编、属站管理、业务车船使用费等支出的定额。
　　⑦水质监测业务经费预算定额：由常规及省界监测、供水水源地监测、水量调度监测、地质监测、自动监测、流域（区域）水环境评价、水质资料整编、水质监测业务管理、技术培训、设备仪器购置及运行维护等部分组成。
　　最后，依据上述定额指标，测算出水利部年度预算的实际需求规模。根据财力情况，进行分析排队，提出政策建议等。
　　２．大力推行部门预算，从基层单位开始规范编制，逐级汇总编报，真正做到自下而上全面实行
　　从基层单位开始编报预算，是保证水利部部门预算完整、真实、科学的基础，是增强基层单位预算管理，完善国库集中支付制度和政府采购制度的必要前提。因此必须在目前取得成绩的基础上，继续下大力气推行。不久前，水利部流域机构改革的整体方案已经中编办正式批复，各流域机构的改革正在紧张有序地进行。这是一个非常好的机遇。要借此机会改革体制、创新机制，按定员定额的原则重新理顺各级单位的预算、财务管理体系，把预算管理推行到三级、四级预算单位。这项工作有一定难度，但一定要坚持做下去。
　　３．加强预算编制过程中水利部与财政部门之间，水利上下级单位之间，单位财务部门与业务部门之间的沟通，保证部门预算服务于本部门、本单位的中心工作
　　从目前的预算编制工作情况来看，在预算编制过程中至少应有３至４个月的时间进行广泛的磋商。通过这个过程，可以根据目前水利各项事业发展任务和国家财力的可能，尽可能地争取国家投入，同时尽可能地将有限的财政资金用于最重要、最急需的项目，按新的机构设置、编制方案和业务性质，配合治水思路的转变，改变传统的“基数加增长”的经费分配模式，逐步调整财政资金的支出结构，提高水利业务工作的资金保障力度，从而提高资金使用效率。
　　４．按《预算法》的要求进一步细化预算
　　细化预算的工作，除了按照财政部门的统一部署按调整细化的预算科目和支出定额编制安排各项事业经费的支出预算外，关键在于水利基本建设支出和专项业务支出预算的细化。水利部基本建设支出的规模很大，在我国每年基本建设投资中也占有相当大的比重。财政部门已决定在水利部进行基本建设投资项目预算编制试点，今后我们还要做大量的工作。
　　５．进一步树立预算的法律权威性
　　经批复的部门预算是我国总预算的组成部分，是按《预算法》规定的程序编制，经过国家最高权力机关批准实施的，具有很强的法律效力。预算一经确定，必须严格执行，任何人不经规定的程序审批，都无权进行修改。过去我们在预算编制方面强调得比较多，在执行方面抓得力度不够，管理不严；抓财务人员多，对实际用款部门的领导和职工宣传不够。因此预算的权威性一直没有树立起来。随意改变资金用途和规模、不经财务部门同意任意开支、上级业务管理部门向下级单位随意发指令调拨资金等等的情况屡有发生。随着预算的进一步细化，这方面的问题会更加突出，必须引起我们各级领导的重视。同时，还要从制度上强化对预算执行的监管，推行国库集中支付、政府采购，健全内控机制，抓好源头治理。