长江流域跨界水污染防治协商机制构建探讨

论文导读:：协商机制的构建是长江流域水污染防治制度建设的重要组成部分。构建一个有效的协商机制不仅必要。
论文关键词：长江流域，跨界水污染，协商

　　协商机制的构建是长江流域水污染防治制度建设的重要组成部分。从目前来看，构建一个有效的协商机制不仅必要，而且可有。
　　从必要性来看，各水事管理部门水事管理职责未厘清是设立国家水事管理协调平台的客观依据。除水利部和环境国家环保总局外，我国法律也规定了中央其它涉水机构的水事管理职责。水事管理职责不清，水事管理势必混乱。既使法律明确了水利部和国家环保总局各自的水事管理职责，也只是明确，并未有效划分各自的职责，造成职责重叠之处甚多，人为造成了混乱。阻碍了水事管理效率的提高。我国多龙治水也源于此。一是有必要理顺和界定各水事管理部门间的职责；二是在不改变现有的管理体制的情况下，有必要构建一个协调机构来协调水事管理部门的水事管理行为。
　　中央各部委职能重叠，长江流域也是如此。长江流域各省水事管理部门的水事管理职责与中央各水事管理部门的职责一样出现了重叠。更为重要的是，长江流域各省水事管理部门是相互独立的水事管理部门，互不隶属。在涉及到跨省界水事纠纷时，缺乏一个协调机构。目前的长江水利委员会是水利部的派出机构环境保护论文，其行政级别比各省行政级别低，既无法协调各省的水事管理行为，也无法协调与环境保护部门的水事管理行为。
　　从现有制度设计上来看，也需要构建一个协调机制。新《水法》确立了流域管理机构与行政区域管理相结合的管理体制。如何结合，就需要建立一个协调平台。来协调长江流域各行政单位与长委会的水事管理行为。
　　从国内外经验来看，协调机制的构建有利于跨界水事管理。水事管理牵涉千家万户，需要相关利益主体参与，形成相互监督、相互制约、相互促进、共同发展，确保水资源可持续利用论文网站。
　　从国外经验来看，水事管理多重视公众参与。上个世纪80年代后，美国重大水事管理均通过“沟通与协调”实施，并且法制化，保障相关利益主体的参与决策权；日本的水事管理建有完善的公示与意见征询制度，公众可以否决日本自然资源部与建设省的水资源开发规划。上世纪80年代以来，日本有多座水库建设计划因公众反对而取消。从国内经验来看，胡鞍钢曾提出用准市场和政治民主协商替代水管理的政府行为和指令性计划；全国人大财政经济委员会副主任委员、水利部前部长汪恕诚认为流域管理应在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式；在《中华人民共和国水法（送审稿）》第十条也鼓励通过协调方式处理水事问题。[1]
　　长江流域已积累了一些协调处理水事纠纷的经验，如长江流域的“水土保持委员会”和“长江防汛指挥部”，就是一个协调平台，各省市主要领导参与协调管理；民进中央2003年提议建立一体化的长江水资源管理体制等都为建立协调机制提供了良好的经验。[1]
　　一、国家水事管理协调平台。
　　国家成立水事管理协调机构是各流域成立协调机构的重要依据。国家水事协调管理委员会作为国家协调平台负责处理中央各水事管理相关部门的协调，统一水事管理行为，减少部门间耗损，提高水事管理效率。其构成成员由中央各涉水管理部门组成，协调委员会主席由水利部部长兼任；副主席由相关水事管理部门的副职兼任。机构为非常设机构。日常事务由秘书处负责处理，秘书处设在水利部。委员构成具有广泛性，包括水利部、国家环保总局、农、林、地矿、能源、土地、交通等相关部门成员及水环境保护专家、各界代表等。
　　委员会下设两个分委员会，水资源开发利用分委员会（以水利部为主）和水资源保护委员会（以国家环保总局为主），分管水质和水量。这样设置，主要是为了协调水利部和国家环保总局的水资源开发利用和水资源保护工作。
　　其职责是水事管理咨询与协调，受国务院领导，通过相关立法授权环境保护论文，使其拥有一定的立法建议权，便于协调管理全国水资源。
　　协调主要包括：协调各相关部门水事管理规章、水事法律。对以前各部委出台的水事相关法律法规进行梳理。消除法律法规中存在的不协调之处。对今后各部委新制定水事法律法规进行协调，防止新水事法律法规中出现新的不协调。
　　协调监督国务院各部门的水资源管理活动。国务院涉水部门多，通过建立这样的一个协调平台协调各个部门间的水事管理是必要的。
　　协调流域管理机构与流域内各行政机构间的水事管理活动。长期以来，因流域管理机构职能职责不清，法律地位不高，在流域水事管理中与流域内各行政机构间的矛盾和冲突较大。因此，在流域管理与行政区域管理相结合的体制下，它应起到协调流域管理机构与流域内行政机构的水事管理活动的作用。
　　二、长江流域水事管理协调平台。
　　成立长江流域水事协调管理委员会，作为长江流域水事协调平台，负责协调长江流域跨省界水理管理行为，协调长江流域各省水行政部门的水事管理行为，减少地区间耗损，提高水事管理效率。
　　其成员由长江流域各省涉水管理部门的组成，协调委员会主席由长江流域下游省（市）省长（市长）轮流兼任；副主席由长江流域上中游各省（市）省长（市长）兼任。机构为非常设机构。日常事务由秘书处负责处理，秘书长由长委会主任兼任，秘书处设在长委会。委员构成具有广泛性，其成员由长江流域各利益主体组成，不仅包含水利、农林等各原水资源管理部门的代表，也同时吸收长江流域内各地方政府的代表。
　　其协调功能包括：对长委会及长江流域各水行政管理机构的水资源规划工作进行协调；长江流域相对落后地区水利工程设施建设协调投资力度；协调规划长江流域内跨界重大水利工程建设施工；协调规划跨流域的引水、调水工程方案等等。
　　协调各长江流域各省水资源开发目标和开发前景规划；协调统筹长江流域水资源的利用；监测长江流域水文、水质状况；协调并制定长江流域水资源管理政策。
　　三、运作机制。
　　我们通过建立了长江流域水污染防治协调平台和协调的法制环境后，再构建一个长江流域水污染防治协调的制度机制。这种协调机制是以协调平台为依托，以法制协调为保障建立起来的。
　　长委会每年召开一次会议，遇大事可临时召集会议。工作制度以民主协商为主，必要时报水利部审批。
　　长委会是属法定型流域协调管理机构，相关水事管理法规对其进行专门授权，使其在法定权限内拥有对长江流域内水资源进行统一管理的权力。
　　长委会作为长江流域统一管理与行政区域管理相结合的议事协调组织，是新型的体现民主协商原则的名副其实的“水议会”。由长江流域内各省、自治区、直辖市的政府代表、中央水行政管理部门与水开发利用有关的各部委代表、长江流域内各行业用水及排水大户代表、相关专家组成的长江流域水资源委员会，是长江流域水资源开发、利用、保护的协调决策机构论文网站。
　　1.长委会水事管理机制。
　　长委会是长江流域水事管理的重要机构。它具有对长江流域宏观水事管理的决策权、水事政策的执行权和水事管理的监督权。长江流域水资源管理体制实现决策、执行、监督相分离、功能完整的运行机制。
　　长江流域水资源管理的监督检查制度是保障水资源管理目标实施的重要制度条件。
　　长委会是监督主体。监督对象和监督内容为长江流域各行政区水行政管理部门的水事管理活动和执法活动。
　　监督方式是听取各水行政主管部门的水事工作报告，现场检查，重大水资源事故调查处理，水事纠纷的裁决等。
　　长委会从事长江流域水资源管理决策环境保护论文，应从流域总体利益最大角度来考量，须体现全流域利益主体的共同意见与意志。
　　长委会的决策机构成员包括但不限于长江流域内各利益主体，其中拥有相当数量的专业技术人员。他们参与监督，对决策机构、执行机构的工作效率与成果进行监督，反映自己的意见、意愿。
　　2.长委会水事协调机制。
　　长委会协调各地方水事决策、执行、监督活动。为保证长江流域水事管理的统一性，消除各地水事政策的矛盾和冲突，协调各地水事管理执行行为以及监督行为。长委会应更充分地发挥协调功能。这种协调主要体现在以下几个方面：
　　（1）水事规划协调。
　　实施长江流域水资源的综合治理，应完善长江流域水资源综合规划制度。
　　长江流域水资源综合规划制度建立在长江流域各行政区和部门规划基础之上，并体现以长江流域管理为主，流域与区域管理相结合的水资源管理方针，具有整体性和全局性。它包括水资源利用和保护、水污染治理、生态保护、林业、农业、水土保持、交通、旅游等多个领域。同时，它是一种方针性、指导性的体制规划，指导各行政区、各行业的水资源管理规划。
　　长江流域水资源综合规划要通过充分的沟通和协商。化解综合规划与各行业、各行政区水资源规划间的矛盾和冲突。这种规划协调主要体现在二个方面：
　　一是规划内容的协调。长江流域规划分为长江水资源保护规划和水污染防治规划。长期以来，长江流域水资源保护规划和水污染防治规划是分别规划，两者关系并未厘清。未来，这两个规划应统一。
　　二是组织管理的协调。长委会通过协调机制的建立实现长江流域水资源的统一管理和规划，统一流域内的地表水与地下水、水量与水质、开发与整治、利用与保护、水污染控制与治理等，协调长江流域各水行政主管部门的水事管理行为，打破“九龙治水”局面。
　　（2）水量管理协调。
　　在长江流域统一管理的大框架内，构建长委会与长江流域各行政区水行政管理部门的沟通协商机制，建立协调合作，厘清事权，科学分工，相互监督，共同发展的良性运作机制。
　　涉及取水许可的总量控制问题，先由长江流域各省级水行政部门提出本行政区域内取水总量意见，报长委会，长委会经过综合平衡，尤其是重点考虑跨省界水资源总量和用水需求后再分配下达各行政区的取水总量，由长委会向取水单位发放取水许可证。