浅谈环境法视野下的生态农业发展对策

一、生态农业产生背景
传统农业发展模式以牺牲生态环境为代价，片面追求经济效益，使各种生态危机日益加重。农业资源浪费与破坏现象日益严重；农业生态环境污染日益加深；农业生产力受损……
同时我国农业人口基数大且呈不断增长趋势，生态农业立法与执法不完善，农民环保法律意
识低等现象令人担忧。我国农业发展所面临的人口、资源、环境等危机迫使我国农业发展走到了生死关头的十字路口。走可持续发展道路是我国农业发展的唯一出路，它要求我们在农业发展中实现农业经济效益、社会效益、环境效益的协调统一，步入生态农业经济循环发展的轨道上来。

二、生态农业——我国农业发展的合理方向
何为生态农业？即凡是把生态效益列入发展目标,并且自觉地把生态学原理运用于生产之中的农业,都可以称为生态农业[1]，就其本质来说，具有四个基本特征：生物产量高，光合作用产物利用合理，经济效益高，动态平衡最佳[2]。
世界农业的发展历程可以划分为三个阶段。传统农业阶段集中解决丰衣足食问题,以社会效益为核心；工业化农业阶段以发财致富为优先目标,以经济效益为核心；后工业化农业阶段十分重视蓝天碧水和食物安全,以生态效益为核心。[3]
发达国家率先步入农业工业化。工业化农业的生产力大大提高，生产的主要目标逐步转移到经济效益上来了。这一阶段的农业特点是大量投入以化肥、农药 、机械和动力为代表的能源,农业生产的思维方式具有片面盲目性，例如,只研究农药的直接杀虫效应,而不考虑其残留与转化；只研究氮肥的增产效应,而不考虑其循环与流动。
但在仅仅半个世纪左右，西方农业工业化致使农业生态危机空前严重，人类的可持续发展面临着严峻挑战。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中提出了可持续发展的思想。联合国粮农组织1991年在荷兰登博滋会议上发表了《可持续农业和农村发展的登博滋宣言》,宣言明确指出农业发展要达到保障社会供给、促进经济增长和保护生态环境三大目标。[4] 我国农业发展道路具有自身的特殊性。目前我国的农业还处在工业化初期，加快农业经济发展，提高农民经济生活水平仍是个艰巨而迫切的任务。但我国资源匮乏，人均资源远远低于世界平均水平，化肥、农药、薄膜、农机和动力等投入仍呈现迅速增长的趋势，农业生态环境恶化，显然我国农业发展已经不能步发达国家之后尘，我国农业发展必须走生态农业之路，实现社会效益、经济效益和生态效益的最佳统一。

三、生态农业发展对策
发展与完善生态农业是一个系统性的工程，涉及到科技、观念、生产方式、立法、执法等一系列问题。下面就关于生态农业发展中亟待解决的几个问题进行探讨。
（一）改变传统农业的生产模式
传统的农业生产采用粗放式经营模式，主要追求经济效益，以过度利用资源和造成环境污染为代价，相应的农产品中忽略了资源与环境成本，产品价格低于其应有价格，这种看似经济的高速增长方式是违背经济学规律的，这种高速的经济增长每前进一步，距离农业萎缩的宿命就近一步。实现环境与资源成本化，改变粗放式的传统农业生产方式，向集约型生产方式转变迫在眉睫。目前，我国常用的并具有一定代表性的生态农业技术类型主要有：水陆交换物质循环型，即通过在食物链的初级生产、次级生产、加工、分解等完成代谢过程中，实现物质在生态系统中的循环，如桑基鱼塘，其他还有农林立体型，生物物种共生型，山区综合开发型，家庭经济院落型等。[5] 这些生态农业发展模式根据生态系统内物质循环和能量转化规律建立起来的生态农业系统，运用生态学原理和系统科学方法，以科学技术为依托，将各种高新技术优化组合，是一种生态合理、良性循环的农业系统，是对传统农业发展模式的创新与突破。

（二）科技兴农
科技兴农业也是发展生态农业的重要途径。大力发展新科技，研发利用新能源，采用清洁工艺和科学的管理理念，进行清洁生产，如在农业生产中大力推广生态化技术能源投入，在耕作过程中合理耕作、轮作、深翻改土，用地与养地相结合以培肥地力，同时利用新技术改造中低产田等，保证农业生态化与可持续发展 。在农村推广和实施新农业科技的过程中，不能忽视了对劳动生产者进行科技培训，应当建立和强化科技的社会化服务体系，对农民进行科技指导、示范与服务。国家政府应当尽快转变行政管理理念，通过相应的政策、法律、经济等手段促进科技的创新与实施，促进和保证我国农业的可持续发展。

（三）加强农村生态环境保护，防治农村环境污染
加强农村生态环境保护，防治农业环境污染是发展生态农业的一项重要任务。近年来，随着农业农村经济的快速发展，农业生产使用化肥、农药、农膜等大幅度增加，畜禽水产养殖面积不断扩大，农村生态环境和农产品安全问题日益突出。为了落实污染防治与生态保护并重的环境保护工作方针,促进农村地区生态环境质量的改善,当前应注意以下几点：
1、各级环境保护部门提高认识，明确农村生态环境保护的目标和任务；
2、加强农村面源污染控制，改善农村水体和大气环境质量；
3、加大生态示范区建设力度，推进区域生态经济的发展；
4、严格资源开发的环境管理，切实保护好重要自然生态系统；
5、加强能力建设，提高农村生态环境保护监督管理水平；[6]
6、加强化肥农药控制和畜禽养殖污染防治；
7、加强畜禽养殖污染防治，促进养殖业健康持续发展；
8、开展环境综合整治，加强农业农村废弃物综合利用。

（四）加强农民环境权的法律意识
环境权是环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和基本义务。[7] 农民环境权表现为农民有权享受适宜农村环境，同时保护农村环境，使其不受污染和破坏。作为农村环境法律关系中的重要主体——农民，是推动生态农业发展的主要动力，提高和加强农民环境权的法律意识具有举足轻重的作用。
农民对环境权缺乏了解，缺乏环境保护知识，维权意识差，同时履行环境保护义务的积极性低，在提高农业生产，一味追求农业经济效益的过程中，忽视生态环境的污染和破坏，甚至认为是理所当然。这种愚昧的观念造成的是自己在不断侵害了自己的权利。
法律意识的培养和提高对自身权利的保护和提高履行相应法律义务的积极性起到很重要的作用。发展生态农业是全社会每一个人的共同责任，作为最有活力的主体——农民的环境权的法律意识的加强更显得重要。因此，我们必须采取相应的对策和措施提高农民环境权的法律意识。可以在农村基层设立专门的教育服务体系，统一对农民进行环保法律知识的教育和宣传，使其掌握自己享有的知情权、参与权和救济权等权利，明确自己合理享用各种适宜环境要素的权利和合理保护各种环境资源的义务，从法律意义上保护农民的环境权利，促进生态农业的发展。

（五）建立和完善补偿机制
1、建立健全对农村环境污染的补偿机制
农业生态环境遭受外来原因侵害严重，如污染企业由城市向农村转移，城市废旧垃圾流向农村，城镇企业“三废”直接排入农村水体、大气和土壤，跨区域的污染河流对农村的水资源造成污染。在我国的环境政策原则和法律制度中，唯一似乎对于城市和农村的环境污染和环境服务异向转移不公平现象有所补偿的是排污收费制度和‘谁污染，谁治理’原则，但‘谁污染，谁治理’原则的责任条件是有造成污染或其他公害的结果，企业只负责解决自己造成的环境污染和生态破坏问题，但治污过程中其实已经把大部分污染转移到了农村，作为公益基础设施的建设者，地方人民政府却把从农民中征来的农业税主要用作了城市环境基础设施的建设资金，因此由城市生活和城市工业产生的污染向农村转移而导致的农村环境污染和破坏缺乏治理主体。结果，城市因为本身产生的污染向农村的转移和从农村获取工业原材料和农产品而受益，但是城市作为一个整体并没有付给农村一定的补偿费用，因此，从我国环境政策原则和法律制度上对农村的环境保护是欠公平的，有必要给以新的环境政策导向。“‘谁受益，谁付费’和‘谁治理，谁收费’可以很好的解决这一不公平现象。它是学者讨论的西部开发实行环境生态补偿的理论支持，所以，生态补偿原则在对于农村和城市之间的这种环境不公平现象也是适用的，只不过是微观层面上单个人和部分群体之间的补偿——收费机制上升到区域整体之间的补偿——收费机制，并介入了政府行为。” [8]

2、建立和完善对农民资源征用的补偿机制
当前，除了应建立和完善污染农村生态环境造成损害的补偿救济制度外，还应完善对农民资源征用的补偿机制，确保广大农民都能享有充分的自然资源权益。耕地作为农民生存的基本物质资源，对其生存和发展有着特殊的意义。然而，农民这一几乎仅有的环境资源权益，也经常遭到诸如大规模违法征地，野蛮开发以及过低的征地补偿等各种合法与非法的侵害。我国《土地管理法》中虽有相关规定，但依然存在不妥和有待完善的地方，如第47条规定了土地征用补偿的标准，规定对被征土地的补偿只是适当补偿，而不是按照科学合理的方式进行补偿。土地征用补偿标准偏低，补偿方法单一，失地农民获得补偿少，难以维持生活水平，在农村社会保障体制还不完善的前提下，难以得到妥善安置。成为影响社会稳定的不安定因素之一。因此，当前我们必须完善对农民资源征用的补偿机制，建立科学的补偿标准。对农民环境资源不合理的占用和掠夺进行补偿，并对因该行为对农民环境权造成的损害进行赔偿，且补偿应是合理而全面的，即补偿应与损害的程度相符，不能是适当或是部分的补偿。并适当的拓宽补偿的范围，除了对财产和人身的补偿，还应对精神和一些潜在的环境危害进行赔偿和补偿。只有这样，才能在真正意义上实现农民的环境权益。

（六）完善立法、加强执法
农民环境权的保护缺乏完善的法律依据是较为突出的问题，也是发展生态农业的重大障碍。法律上的保护，是实现公民环境权的最强有力的保护措施。目前，宪法与环境保护基本法中没有明确规定公民的环境权，公民环境权缺乏法律的明确性。在成文法制的国度中，以事实为依据，以法律为准绳是法治的最基本要求，没有法律对环境权的明确规定，要力求保护公民环境权都只是一种伦理性的宣示和倡导。因此，我们应当首先在宪法中明确规定公民的环境权，把公民的环境权上升到宪法的高度加以保护。其次，应当在环境保护法律中，明确环境权的实体权利内容，采取列举式和概括式的混合模式规定公民享有的环境权，诸如安宁权、清洁水权、清洁空气权等环境权利，使抽象的环境权变为具体的可操作的法律依据，利于公民在受到损害时主张环境权利。同时，也应明确农民保护环境的具体义务内容。第三，对农民环境权的程序性权利如环境知情权、参与权、救济权等相关权利加以明确。
在完善立法的同时，我们还必须进一步的加强执法，使应然性的农民环境权变为实然性的权利，使农民的环境权切实得到保护，实现法的价值。完善环境管理体制是加强和完善我国环境执法亟待解决的问题，也是切实保护农民环境权，发展生态农业的重要前提。我国现行的环境管理体制乃是“统一管理与部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合”的主体多元化的综合性体制。[9] 这种关系不清晰、不协调，职责范围不明确的管理体制导致了利益冲突，尤其是地方环境保护行政主管部门的“地方保护主义”所带来的严重困扰，导致环境保护工作经常处于混乱无序状态。因此应当对我国环境管理体制进行改革和完善。世界各国大都根据自身政治体制以及污染物危害性等国情的不同建立了分权和集权相结合的环境管理体制，以期尽量发挥两者的优势而克服各自得不足，做到扬长避短。[10] 鉴于我国的具体情况，在环境行政权相对集中的基础上，加强地方环境保护工作，可以考虑“实行中央垂直管理或中央与地方平行管理的模式，并按照自然环境的生态属性（如生态系统的完整统一性、跨行政区域性、使用价值多元性等）确立某些区域性、流域性环境管理机构，明确有关机构的职权、地位，建立机构之间的沟通和协调机制，确保整个环境管理体制的有效运行。”[11] 其中，从以注重城市环境管理体制改革为中心，忽视农村环境管理体制建设转移到城镇、农村环境管理体制全面建设，是改革和完善我国环境管理体制的基础工作。在进行环境管理体制改革和完善的同时，改变传统命令、服从的强制管理模式，探索如以行政指导、行政合同、行政服务等以服务和授权为主的多元化管理模式，充分调动管理主体和相对人的积极性，以对话、沟通、协商的方式实现环境行政管理效益，更加有效保护农民和农村的环境权益，这是以综合运用政府宏观管理和市场调节机制手段发展生态农业的最佳途径之一。

四、结语
发展生态农业是一个系统性的复杂工程，涉及经济、政治、科技、法律、观念意识等诸多问题。本文试从环境法视野下考虑建设和发展生态农业，虽然不全面、论述浅显，但是对发展我国生态农业有一定的意义。另外，对如何发展我国生态农业还需我们进一步的共同努力，这是一个很有潜力且具有重大意义的课题。

[注释]
[1][3][4] 卢永根，《世界科技研究与发展》1999年第2期；
[2] 金鉴明、卞有生著，《21世纪的阳光产业——生态农业》，清华大学出版社，2002年版，第65页；
[5] 何卫东著，《环境产业持续发展与中国环境法律政策创新》，上海科技教育出版社，2005年2月版，第54页；
[6] 关于加强农村生态环境保护工作的意见.中国环境保护总局网www.zhb.gov.cn
[7] 蔡守秋，《环境资源法概论》，武汉大学出版社，1996年版，第275页；
[8] 乐小芳 、栾胜基 、万劲波，论我国环境政策的创新.国家环境保护总局武汉大学环境法研究所 www.whu.edu.cn 2004；
[9] 王明远著，《清洁生产法论》，清华大学出版社，2004年版，第123页；
[10] 参见美国国家环境保护局编：《环境执法原理》，王曦等译，第90—107页，民主与法制出版社，1999年；
[11] 参见吕忠梅：《环境法新视野》，第248-251页，中国政法大学出版社，2000年。

[参考文献]
[1] 曹明德，《环境侵权法》 法律出版社 2000年；
[2] 蔡守秋，《环境资源法学教程》 武汉大学出版社 2000年；
[3] 蔡守秋，《环境政策法律问题研究》 武汉大学出版社 1999年；
[4] 金瑞林，《环境法学》 北京大学出版社 2002年；
[5] 郑少华，《生态主义法哲学》，法律出版社，2002年；
[6] 王明远，《环境侵权救济法律制度》，中国法制出版社 ，2001年版；
[7] 周珂，《生态环境法论》，法律出版社，2001年版；
[8] 汪劲，《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社，2000年；
[9] 江伟钰，《论清洁生产与良性循环经济立法》 《法学杂志》2003年9月 第24卷；
[10] 吕忠梅，《再论公民环境权》，《法学研究》，2000年第6期；
[11] 刘国军，《环境行政处罚中存在的问题与对策》，《环境保护》，1999年第4期；
[12] 王树义，《论俄罗斯生态法的概念》，《法学评论》，2001年第3期。