探讨分析西北引黄灌区的配套问题

一、问题的提出
　　新中国成立以来，我国灌溉面积由2.4亿亩增加到8.4亿亩，生产粮食占全国75%以上，经济作物占90%以上。但因灌区配套项目建设不全，使 灌区生产效益大打折扣。早在1996年，国家计委和水利部就联合启动了“大型灌区续建配套与节水改造试点项目建设”。1998年又投入国债资金，至 2005年投入资金达187.9亿元，使灌区产量增加了6.8%，节水74亿立方米。但从2005年对全国34个省（区）255个灌区的检查评估情况来 看，地方配套设施不足仍是主要问题。其中骨干工程的资金到位率仅为7%左右，至于田间工程，配套率则在4%以下。西北干旱地区引黄工程的情况更严重。据 2006年调查，号称“亚洲最大的人畜饮水工程”的盐环定工程、“全国最大的扶贫开发区”宁夏扬黄工程以及改革开放后首先引进外资和国际竞标的引大入秦工 程，均已历时10年，而效果未半。
　　西北地区黄河除前后套外，一般是地高水低，引水和扬水将成为大开发的主要取向。上面所举三个工程恰可作为典型。类似的还有甘肃疏勒河灌溉移民工 程、陕西东雷抽黄工程、山西尊村引黄工程等。这些工程在灌溉面积、产量和涉及人口上，只占全国的千分之几，但它们均为老少边穷地区，在“十一五规划”中的 8个重点支持地区中占了4个。这些工程在当地被称为“救命工程”、“造福工程”，其意义是不能估量的。所以在东西部大开发中，当务之急，应是把这些灌溉工 程填平补齐，使之达到规划目标。这比起实施新项目要见效快，而且可以节省投资，达到事半功倍的效果。
　　 二、问题分析
　　在填平补齐工作中，何者为先？这涉及到对制约灌区效益原因的分析。制约灌区效益的原因归纳起来有：前期论证不够、地方配套不足、水费问题及改革滞后等。笔者认为其主要矛盾是地方配套不足。
　　关于地方配套不足问题，2005年专家评估报告中对此有中肯的论述，认为“省级以下地方财政配套资金中，群众投劳拆资比例大……真正财政投入的 资金并不多，在中西部地区尤为突出。个别灌区所在地方政府财政困难，根本无力投资配套建设。有的省份甚至把受益群众从事田间工程的投劳拆资作为地方财政配 套资金……其原因很多，如客观财政支付能力不足、主观不重视效益比较低的农业基础设施等……均严重影响了项目的可持续建设”。如前所述几个工程均属贫困 县，属于无力配套。结果只有沿支斗渠群众自行扒口漫灌，不仅浪费了高价引来的水，而且因土地未平，洼地积水甚至盐碱化；而高地、远地上不了水，所以面积上 达不到设计指标，产量更上不去，造成国家大量投资呆滞。2004年，国家发改委和水利部虽曾在7个省（区）开展了28个末级渠系试点工作，但力度不足，且 限于事权划分体制，收效不大，形成了若干“上通下阻”的“半拉子”工程。
　　 三、若干建议
　　2000年制定的《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》中规定：“项目建设的主要内容是渠首工程、干支渠（流量在1立方米每秒以上）及其建 筑物的续建配套及节水改造。支渠以下渠道及建筑物由地方安排投资建设。”这样把一个项目人为地分为两段，当地方财政无力或很少安排时，群众投劳在一些富裕 灌区，尚可推动农民用水协会等组织完成，但这在老少边穷地区是很难实现的。所以笔者建议本条应作以下补充：“革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的项 目建设应包括渠首工程、干支斗农毛渠及其建筑物和土地平整的续建配套及节水改造。”
　　相应的建设机制亦应有所改革。
　　1.规划设计单位应增加农林等（包括作物、土壤、经济等专业）专业技术人员，改变过去水利专业人员的一统局面。这不仅是田间设计的需要，总体水 平也会因此提高。这是有过教训的。如引大入秦工程因无田间设计任务，只凭航测图便把灌区作为一马平川设计。实际上它有许多小丘陵，无法自流灌溉；有的地方 土层瘠薄或盐碱化，不适于农作物生长。此外，由于设计文件中涵盖了田间工程——概算、施工规范、进度等，从而使田间和主体同步，在投资、进度、质量上都有 了保证。
　　2.末级渠系及土地平整应交由建设单位完成。这对建设单位来说在技术上是轻而易举的，在经济上则是一举两得。因骨干工程施工后期，土石方的施工 力量已经空余下来，正可利用。如果由地方建设，则要另起炉灶，不仅要解决资金、劳力问题，质量上也难保证。3.关键是投资。完善灌区的配套建设表面上是增 加了投资，但对国家来说还是节省了。一是机构简化了，而设备、技术却得到充分发挥。二是边际效益大。一般来说，田间工程费用仅占总投资额的10%以下，但 是田间工程如果不到位就会形成上通下阻的局面。也就是说，增加投资1元，便可盘活呆滞投资9元，边际成本再低不过了。更应指出的是，在最近通过的“十一五 规划”中，大型灌区续建配套改造被列入“新农村建设的重点工程”，老少边穷地区被列入“公共财务预算”的重点支持区域。所以就全国来说，这些相对不大的投 资增加，是可以解决的。
　　田间工程配套解决了，工期不再滞后，由于要作田间设计，因此不会再有类似引大入秦工程的失误；同时用水量可以大大节省，产量提高，农民减负增收，水费问题也不再是难题。所以说主要矛盾解决了，次要矛盾也就迎刃而解。