关于小型水利工程经营管理改革的探讨

1 引言
据统计，半个世纪以来，我国已经建成小型水利工程2 000万处，这些工程设置对防旱抗灾、改善农业条件以及促进农村生态环境良性发展等方面都起到了巨大的作用。同时也应该看到，小型水利工程的管理体制与分户经营的模式存在着一些矛盾，影响了其效益的发挥。继续完善小型水利工程经营管理模式，以进一步适应水利事业的发展，是一个亟待解决的问题。


2 我国小型水利工程经营管理存在的问题分析
2.1 产权问题
自20世纪80年代以来，我国小型水利工程的投资主体一直是国家和集体，由于历史的原因，一直没能对产权进行明晰。一部分工程划归为个人使用，而还有一部分属于集体管理。80年代以后，小型水利工程的投资主体中，在国家和集体之外又出现了群众投资的方式，投资渠道广泛。从政策上来讲，水利设施应该本着谁投资，谁所有、谁受益的规定，但是因为产权一直没能明晰，导致国家作为投资主体之一，却无法直接受益，真正的受益方是集体或群众。此外，由于没有针对性的政策依据，水利部门难以实现具体操作。许多水利工程一直由群众免费管理和使用。一些小型水利工程拍卖后，购买者不主动按照合同及时付款，造成国有资金的流失，也为国家投资回收和滚动发展带来了障碍。


2.2 政策问题
由于历史原因，在很长一段时期，我国的水利设施一直充当着国家的公益项目角色。在市场经济深入发展的背景之下，水利事业也应向产业化方向迈进。进入20世纪90年代，水利事业的基础设施地位被进一步明确，《水利产业政策》的颁布，使水利事业的发展迈向科学化的轨道。但是在实际操作的过程中却遇到不少阻力，由于一些地区的管理者没能深入理解发展水利产业的意义，依然延续着传统的“国家投资、群众受益”思想，缺乏紧迫感。在这种情况之下，由于与《水利产业政策》相配套的政策尚未出台，就导致水利行业的发展受到重重制约，无法实现依法治水、依法管水。例如，一些地市曾颁布过《关于小型水利工程的投资管理办法》等实施细则，在实际操作中却难以推行，受到来自各部门的阻力。


2.3 配合问题
我国的小型水利设施投资主体比较多元化，通常是国家、集体与个人三方面，而国家的投资则一般涉及到多个项目或者部门，这就造成在小型水利工程产权制度改革过程中，往往涉及到多个利益主体，难以有效盘活国有资产。不少地方政府出于本部门利益的考虑，消极对待水利产权改革，为水利事业的发展带来许多障碍。举例来讲，许多地区的水利工程拍卖的具体程序和资金交付步骤管理方法并不统一，一些地方的拍卖行为主体是当地水利部门，还有一些地区则由政府进行具体操作，资金的使用方式也各不相同，缺乏有效的监督机制。这就造成各自为政的局面，长期发展下去，必然会对水利工程资产管理的健康有序发展带来困难。


2.4 资金问题
假若小型水利工程处于人口集中、交通便利，具备较大发展潜力的地区，则容易拍卖或租赁，否则就需要投入大量的资金。在北方一些牧区，由于居民分散，水利工程难以实现效益，无法实现拍卖。加上不少小型水利工程已经运行多年，机构变换和人员更迭很大，工程的资料一部分已经流失，这就为资产的划分和管理方式的改革带来更大的困难。另外，小型水利工程所需的配套设施如电力设备和机泵设备等，已经收归相应得的部门所有，不能划归成水利工程的固定资产，不能产生效益。另外由于我国的水费计价一直偏低，没有在水价中综合考虑工程折旧费及利润率，水利工程的改造只能通过国家的再次投入来实现，致使水利工程管理改革无法取得突破性的进展。


3 我国小型水利工程经营管理改革策略的探讨
3.1 完善政策
1997年国务院颁布了《水利产业政策》，1999年水利部发布《水利产业政策实施细则》，这些规定均明确了水利行政部门对水利工程管理的主体地位。各地应结合本地实际情况，出台具有针对性的水利工程建设与运营管理办法，推进水利工程资产管理方式改革，为最终实现我国水利事业产业化奠定基础。


3.2 理顺关系
小型水利工程管理体制改革涉及到多个部门的利益，所以理顺关系是最关键的步骤。重点应该理顺的关系为:
① 所有权、经营权与管理权的关系;
② 国家、集体、个人的关系;
③ 水利改革与农村改革的关系;
④ 保值增值与滚动发展的关系;
⑤ 改革、发展与稳定的关系;
⑥ 当前与长远的关系。


3.3 评估资产
我国的小型水利工程资产数额比较可观，但是因为一直以来产权管理制度缺失，造成国有资产难以统一管理，甚至出现了不必要的流失。为进一步推进水利的产业化，使国有资产实现保值、增值，就必须严格管理项目的投资与回收资金，由水利行政主管部门牵头，对水利工程资产实施评估，小型水利设施的拍卖业要依法进行合同签订和司法公证。


3.4 理顺水价
对于工程规模较大的水利工程，应由政府有关部门通过对工程进行逆光企业化管理来实现投资的回收;对于工程规模较小的水利工程，由于其服务价格偏低，难以实现企业化经营和管理，所以应在《水利工程供水价格管理办法》的指导下，确定合理的价格，水价的制定必须考虑到供水成本的回收，在此基础上还应包括合理的利润空间，并把水资源提价和其他节水措施结合起来。


3.5 建立试点
对于新近建设的小型水利工程项目，应该引入新的投入运行机制。在新机制中，应该强调投入主体，明确项目分类。对于甲类项目，要明确具体的政府部门作为项目责任主体，对该项目负责;对于乙类项目，则实行项目法人责任制和资本金制度。项目的投入方式、资金的回收方式也应明确。由于新的投入运行机制涉及到比较多的部门，可以先进行试点运作，积累经验之后再逐步进行推广。


3.6 水保基地
很多地区都建有多处水利水保基地，其投资方大都为当地水利部门，不少水利水保基地已经具有一定的规模，对促进我国的水利产业化发展起到了良好作用。水利水保基地的建设应该遵循国家有关政策，通过充分的论证和考察，选取择效益高，前景好的项目。在资金的筹措、项目的建设和运作方面要严格管理，在市场化运营中发展壮大，使国有资产实现增值。


3.7 完善机制
应该在水利工程改革的基础上，通过拓展运行机制的优越性，获取尽可能大的经济效益与社会效益。如;组建用水合作组织，聘用专业人员对组织进行科学管理;通过承包方式，以合同的形式将工程的经营管理权委托出去;引入租赁模式，承租人按照合同，按期缴纳租金;通过股份合作，，实行按劳分配与按股分红;还可以通过拍卖，由购买者自主经营管理。


3.8 规范程序
在水利工程改革过程中，应该严格执行有关政策，规范化操作。收费标准须按照《水利工程供水价格管理办法》有关规定，要遵守国家法律法规，在发挥工程防汛抗旱功能的前提下，适当提高经济收益。


4 结束语
多年来，小型水利工程作为农业的命脉，在农业生产中发挥着重要的作用。进一步理顺小型水利工程经营管理体制是发展农村生产的客观要求。改革小型水利工程经营管理模式，将使水资源的利用效益大大提升，引导农业生产向集约化、产业化发展，促进农业增产和农民增收。