新形势下水利工程管理单位内部审计的探索与实践研究

1　水利工程管理单位加强内部审计的必要性

(1)加强内部审计工作是水利工程管理单位(以下简称水管单位)经济发展的迫切需要。水管单位是实行独立经济核算的生产性事业单位。[1]在社会主义市场经济及经济全球化发展趋势的新形势下,水管单位经济不断发展,出现了新的情况:①水管单位经营规模不断扩大;②经济活动、经济关系日益复杂;③水管单位资金来源多渠道、多层次;④利益分配的多元化等。[1]新形势在为水管单位提供发展机遇的同时,水管单位也面临来自外部竞争和自身内部缺陷等方面的严峻挑战,对水管单位内部管理的要求越来越高,难度也越来越大。而加强内部审计工作,是水管单位为实现科学管理、激励和约束相结合的内部管理体制的必然要求。同时,新形势下水管单位投资主体的多元化、利益格局的多头化、经营模式的多样化,也迫切需要加强内部各级组织、各职能部门之间的控制、协调,需要依靠地位相对独立的内部审计机构来进行监督和评价。
　　(2)加强内部审计工作是水管单位经营管理模式发生变化的客观需要。当前,在建立比较完善的社会主义市场经济体制,深化改革开放的过程中,水管单位已不再局限于以防洪、排涝、供水和灌溉,而是在保证所管水利工程设施正常、安全运行的同时,积极利用管辖范围内的水土资源、技术条件、人才设备优势,因地制宜地开展水、农、工、商、旅游等水利综合经营,并出现了股份制、集团化经营的现代化企业管理模式。水管单位按照经营规模大小和管理层次多少一般设立一级核算、二级管理;二级核算、三级管理;由附属单位独立核算以及由以上3种形式相结合的内部财务管理体制。[2]水管单位经营项目的综合性和内部财务管理体制的多样性,决定了加强内部审计的必要性。水管单位面对纵横交错的生产经营系统,需要建立一个相对独立的内部审计机构,加强经济监督、信息预测和反馈工作,为本单位决策提供科学依据。同时,内部审计通过对各级核算管理单位各项经营管理活动是否达到预定目标,是否遵循本单位的规章制度进行监督,可以保证水管单位经营决策得到落实,使其经营目标得以实现。
　　(3)加强内部审计工作是水管单位提高和完善经营管理水平的需要。水管单位内部审计人员通过检查各级核算、管理单位内部控制生成的文件、记录,观察其业务活动和内部控制的运行情况,询问各有关人员,监督规章、制度执行情况等,从而对各级核算、管理单位内控系统做出全面、合理的评价,及时总结经验,发现问题,提出解决问题的方法,不断完善各级核算、管理单位的经营管理水平。同时,水管单位内部审计通过对本单位经营活动、投资活动、财务收支、经济效益、经济责任等的事前、事中、事后审计,确认各级核算单位、附属核算单位和各职能部门的业绩,揭示经济责任,预测评价投资效益,并提出建设性建议,更好地为决策层和管理层服务,从而更好地保证水管单位内部决策的正确性,促进其管理水平的提高。
　　(4)加强内部审计工作是水管单位维护其合法经济权益和追求经济和社会效益的需要。水管单位内部审计人员通过对本单位投资项目审计、基建预决算审核、经济合同审计、经济责任审计等,揭示项目投资、基本建设、合同执行及经济责任履行过程中的情况和问题,为投资效益、工程结算、合同兑现和经济责任指标的考核等提供依据,从而维护本单位的合法权益。它还可通过经济效益审计、水价测算审计、水资源综合利用审计等,因地制宜地开展增效、增收节支的审计工作,提高本单位的经济效益。
　　水管单位社会效益波及国民经济建设各个行业,农业生产、工业生产、城镇居民生活用水都依赖于水利工程设施作用的发挥,[1]水管单位内部审计人员可通过水资源综合利用审计、环境审计等来处理好经济效益与社会效益的关系。
　　
2　水管单位内部审计的现状及不足

目前,水管单位内部审计的发展极不平衡,虽然不少单位已经成立了内部审计组织,但其职能作用还没得到应有的发挥,存在着与新形势不相适应的地方。水管单位内部审计一般由财务部门对其本级和下级或附属单位财务收支情况进行监督和检查。
　　《水利工程管理单位财务管理》指出:财务监督、检查主要是指水管单位财务部门对财务计划执行过程中各种收入、支出的管理,监督资金使用是否符合财经政策和规定使用的标准、范围,检查有无违法乱纪现象,分析财务活动质量的高低。[1]也就是说,水管单位内部审计一般停留在查错防弊的合理性财务监督、检查上,至于内部审计的评价、服务等职能还没得到应有的发挥。这样的内部审计模式往往存在以下几方面的缺陷。
　　(1)独立性较差。内部审计由财务部门兼任,对其下级或附属单位来说具有一定的相对独立性,但对一级核算管理单位来说,其独立性是十分软弱的,其审计过程往往是一个“自我审计、自我评价”的过程,它的职能分工也不符合内部控制“不相容职责相分离”的原则。
　　(2)审计质量不高。由于从事内部审计工作的财会人员平时主要忙于日常财务工作,很少有时间去认真研究适合本单位要求的内部审计业务,更谈不上提高和改进内部审计技术和方法;内部审计工作往往目标含糊、过程简单、程序不规范、文档不健全,难以发现内部控制的重大缺陷,审计效果差、内部审计质量低。
　　(3)难以向新的内部审计业务拓展。内部审计工作由财会人员兼任,由于受时间、精力和内部审计专业技术状况等因素的影响,财会人员往往难以去开拓新的内部审计业务。但是,现代内部审计已不再局限于财务审计,而是在不断地朝着以效益审计为重点的涉及多种业务类型的内部审计方向发展,以不断满足单位内部管理的需要。
　　
3　水管单位内部审计的完善和发展建议

财务监督检查式的内部审计模式难以适应社会主义市场经济条件下的内外竞争环境。并且,由于其审计方式和方法单一、陈旧,难以发现内控缺陷,也就难以促进单位内部经营管理水平的提高,难以实现效益最大化目标。针对上述现状和不足,为更好地发挥内部审计在水管单位经营管理中的职能作用,现阶段水管单位内部审计应在以下几方面不断完善和发展。
　　(1)领导的主持和参与。内部审计的完善和发展离不开领导的主持和参与。而领导的主持,关键是单位领导层应该从思想上和行动上转变观念,即转变过去的“你要审”为现在的“我要审”、转变过去的“被动审”为现在的“主动审”、转变过去的“形式审”为现在的“实质审”。而领导的参与则主要应参与做好以下两个“落实”和一个“利用”工作。①人员、机构的落实。领导应支持并参与内部审计机构和人员的落实和完善工作。内部审计机构设置要讲求科学性、适应性和可操作性。水管单位内部审计机构成员一般可由专职内部审计人员和有关方面的专业技术人员兼职组成,还可临时聘请社会审计人员、法律顾问或其他有关专家协助工作。专职内部审计人员的来源可采用内部选拔和外部引进相结合的方式。②措施落实。为提高内部审计的有效性,单位领导必须亲自参加审定各类与内部审计有关的规章制度,并通过多种方式对这些制度的执行情况进行监督和检查。③内部审计信息的合理利用。内部审计人员的重要职责之一是为本单位内部主要领导做好参谋并为其决策提供高质量的内部审计信息;作为领导,则应对内部审计人员提供的内部审计信息科学、合理地运用于经营管理和决策。
　　(2)加强队伍建设,提高人员素质,增强内部审计能力。水管单位内部审计人员面对各种内部审计业务、各部门和各单位的生产经营活动,不但要熟练掌握审计专业知识、财会知识、财经法律法规以及熟悉所属各级核算单位的经营管理和财务特点等,还要具有脚踏实地、实事求是、严谨从事的工作作风以及具备良好的政治素质和职业道德素质。内部审计人员一方面可通过专业培训、自学和参加各种形式的业务考试(如审计、会计专业资格考试、注册会计师资格考试、国际内部审计师资格考试等)以及通过树立科学的人生观和提高职业道德来不断提高政治、业务水平;另一方面要努力增强认识、分析和解决问题的能力,将所学知识运用于内(下转第41页)需求者。以农产品为原料的部门其价格变动幅度更大程度上受制于农业水资源供给价格的变化,如上面的食品制造及烟草加工业、纺织业、服装皮革羽绒及其他纤维制品制造业、木材加工及家具制造业等部门,这些部门在方案2中尽管自身水资源供给价格上升了,但由于农业水资源供给价格与方案1相比下降了,其自身产品价格反而较方案1下降了。
　　3.2　调整产业结构与地区间贸易是缓解水资源供需矛盾的重要措施解决水资源问题不是开源就是节流。从短期来看主要是节流,改善流域水资源利用状况应该适当调整产业结构,发展节水型产业结构。从分析的数据可以看出3个产业中第一产业的水资源经济效益最低,用水系数最大,第三产业水资源经济效益最高,用水系数最低。大的方面来讲,改善流域水资源利用状况应该大力发展第三产业,提高第三产业的比重,适当限制发展第一产业,适度发展第二产业。
　　在第二产业中主要发展高科技工业,这些产业的用水系数相对较小,合理调高用水工业的比重,如电力蒸汽热水生产供应业和造纸印刷业。黄河流域由于其特殊的地理位置,使得其水资源的自然禀赋很差,而长江流域的水资源则相对比较丰富。如果能从空间上来减少其禀赋差距,必将缓解我国整体水资源短缺的紧张局面。地区间贸易与跨流域调水相比,为解决水资源的空间禀赋差距提供了一种成本更低、收效更快的工具和手段。简单的讲就是进口高用水产品,出口低用水产品。以每吨粮食完全用水1000m3计算,进口1000万t粮食就相当于进口了100亿m3的水资源。而且黄河流域和长江流域空间上的比邻也为这一手段提供更加优越的条件。总之,从黄河流域的水资源现状入手,充分利用各种节约水资源利用量的途径,科学、合理的利用水资源,逐步解决黄河流域水资源的供需矛盾。