河道管理范围内非防洪工程建设项目管理中存在问题的探讨

随着我国国民经济发展的不断深入，黄河流域建设步伐的加快，环渤海经济圈的纵深发展，迫切需要缩短黄河两岸的距离，加强两岸的经济交流和沟通，因此，河道内非防洪工程建设项目的不断增加成为客观需要和现实。然而，在非防洪工程建设项目的建设管理过程中出现了一些不容回避的问题，比如行政干预、水行政执法能力弱化、运营中易失管等问题，是当前河道主管部门面临需要解决的重要工作。
　　 1、河道内非防洪工程建设项目的现状
　　河道内非防洪工程建设项目大多涉及桥梁、电缆线、油管道、水管线等基础设施，资料审查、管理较混乱，施工过程监管困难，验收后运行管理缺位等等。其中一些重点项目施工、运营过程中，在地方政府的行政干预下，河道主管部门的监督检查有时也只是走走过场而已。随着经济的快速发展，河道内建设项目的逐渐增多，靠过去的管理模式已远远不能适应当前依法治河的管理需要。特别在《中华人民共和国行政许可法》颁行实施以后，要求河道主管部门在非防洪工程建设项目的立项、审查、审批、验收、运营等各个环节都要依照法定程序进行。针对这一状况，为提高对非防洪工程建设项目的依法管理水平，河道主管部门纷纷采取措施，强化资料审查、转报的管理，明确河道管理部门各自的职责，加强河道巡查力度，使非防洪工程建设项目的管理进一步规范化，但是仍存在着一些不规范现象。
　　 2、存在的问题及其原因
　　2.1行政干预问题
　　在黄河河道管理范围内建设的非防洪工程建设项目，往往是国家投资、地方政府集资或招商引资来的重点项目，比如黄河公路大桥、公铁两用大桥等。项目建设单位往往认为自己有地方政府的支持，河道主管机关在巡查过程中发现违章、违规问题进行制止时，建设单位就会直接找地方领导，反映建设项目工期紧、任务重、困难多，需要当地政府出面协调，地方政府出于对建设项目的重视，就会搞一些建设项目协调会，其实质就是变相的行政干预水行政执法。有时还组织各相关单位的负责人进行“统一调度”，甚至直接以行政命令的形式，责成相关单位在规定的时间内完成相关的工作。有时还要求河道主管单位替建设单位完成本应该由建设单位提供的材料，使一些问题本末倒置；有时还会出现一些项目边报手续边建或未批先建的现象。地方政府的行政干预往往导致河道主管机关对建设项目管理处于非常被动的地位。
　　2.2建设项目的资料申报问题
　　《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》是河道内建设项目资料申报、项目审批的直接依据，也是河务部门对项目初审的重要依据。建设单位应严格按照该办法规定的程序和要求提供相应的资料，而且，其所报材料的优劣程度、齐全与否将直接影响到该项目的初审、上报、转报、批复以及取得建设项目同意书和施工许可证的时间。河道内建设项目一般都是大型的建设项目，从立项、审查、上报、审批到工程建设、竣工、验收、运营，往往历经的时间较长，所需申报资料比较多、繁杂，然而，建设单位所提供的资料有时很难满足黄河部门防洪和工程管理的需要，有的也不符合《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》的要求，而且建设单位往往是应付黄河部门，能省就省，能简就简。其中涉及黄河防洪工程观测、抛护、压堤、占用防洪工程及附属物赔偿等协议一拖再拖，费用也是一压再压，由于一些项目是地方首长形象工程，常常出现地方不正当的行政干预，使黄河部门管理能力弱化、合法权益受到侵害。
　　2.3建设项目的施工监查与水行政执法强制执行能力问题
　　建设项目从立项迁占开始，河务部门就开始了对其进行监查，但在实际的巡查过程中，发现问题进行制止时，施工单位往往是当面答复的非常好，可是当监查人员离开后，他们就会进行不法施工。当黄河主管部门对其进行下达责令停止违法行为通知书和水行政处罚通知书后，建设方就会找地方政府，以工期紧为借口称不得不如此施工，行政干预就不可避免，致使水行政执行能力受到影响，给黄河水行政执法工作带来阻碍。
　　此外，河道内建设项目施工过程中常常出现的违章、违规现象，比如未批先建、不按审批规定的内容建设等等，由于水政人力、物力有限，交通工具少，监查难以面面俱到，出现缺位，不法现象常常形成事实后才被发现，水行政执法显得非常被动和无奈。
　　由于国务院整顿制服，水政服装在清查之列，并且黄河水利公安一直没有解决授衔问题，实际上是名存实亡。“一文一武”为黄河保驾护航的问题，受到了严峻的挑战，在这种情况下，水利执法的力度也变得十分弱化。
　　2.4项目竣工验收时所涉及的问题
　　由于黄河河道管理范围内的建设项目大都是涉及交通、通讯、管道等基础设施的项目，往往时间长、任务重、工期紧，地方政府为追求早使用、早运营，在项目完工未经河道主管机构验收就直接投入运营，致使施工垃圾清理难度加大，竣工验收资料及竣工报告不能及时上报，给河道主管机构对建设项目的管理工作带来一定的困难。
　　2.5项目运营过程中存在的问题
　　建设项目竣工投入使用运营后，一般由管理单位进行运作，所涉及的运营过程产生的垃圾清理问题、建设项目对防洪工程的影响以及河势变化、水体污染等一系列问题，都是在建设项目运营过程中才产生的。而河务部门一般是在项目取得施工许可证前就与建设单位签订了相关协议，运营单位能否认可，并遵守建设单位签订的相关协议，往往是个未知数。
　　 3、建议
　　3.1成立河道内非防洪工程建设项目审查委员会
　　根据《黄河流域河道管理范围内建设项目管理实施办法》、《中华人民共和国行政许可法》等规定和精神，成立以加强对建设项目的受理、审查和监督为目的的河道内非防洪工程建设项目审查委员会，明确各职能部门的职责，规范工作程序，提高工作效率，按照管理、审批程序和权限使项目能够得到及时审查、转报和批复，使河道内非防洪工程建设项目的各项工作走向正规化、规范化道路。
　　3.2加强河道管理范围内建设项目的巡查
　　（1）河务段要加强对所辖范围内已建、在建的河道内建设项目的日常巡查工作，实时监督在建项目的施工进展情况，对发现的违规问题做到及时制止，及时报告。
　　（2）水政人员加大对河道范围内建设项目的巡查力度，严格按照河道管理巡查报告制度的要求对建设项目进行监督检查，并落实巡查责任制。
　　3.3加强与建设单位的沟通与交流
　　通过多层次的经常接触，及时将河道范围内建设项目的施工要求反馈给建设方，并争得建设方的理解和支持，按照防洪标准和防洪工程的要求进行施工。
　　3.4加强宣传，送法到工地
　　当建设项目立项、审批后，河道主管部门应积极的同建设单位沟通，将相关法律法规送到建设管理单位和施工现场，让其知晓相关的法规，避免不必要的违规发生，确保河道建设项目依法按规定建设。