夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造政策要点与工作进展

既有居住建筑节能改造是建筑节能的重要专项工作之一。在美国、欧洲等建筑节能工作先进的国家，由于新建建筑开工量有限，建筑节能的工作重点逐步转向提高既有建筑能效上来，通过加强围护结构性能，设置高效通风与遮阳装置，加装可再生能源系统，提高用能设备能效水平以及相关集成技术来降低既有建筑耗能水平。在我国夏热冬冷地区，普遍存在夏季高温高湿，冬季阴冷潮湿情况，居民对室内舒适度满意率低。另一方面，住宅空调和采暖需求逐年上升，空调用电成为夏季居民用电的主要部分，用电高峰负荷已经对电网容量与安全形成挑战。冬季普遍采用电采暖，部分地区开始建设集中采暖设施为居住建筑供热，能耗大大增加。在这样的背景下，实施改造面积夏热冬冷地区既有居住建筑实施节能改造，一方面可以提升建筑用能效率，降低建筑用能需求，有效缓解建筑能耗增长压力；另一方面可以提高建筑室内热舒适性，有效改变居住建筑室内夏季过热、冬季过冷的状况，减少室内噪声，更好地惠及民生。

《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知（国发〔2011〕26号）明确指出，“十二五”期间完成夏热冬冷地区既有建筑节能改造5000万平方米。2013年1月1日，国务院办公厅以国办发〔2013〕1号转发国家发改委、住房城乡建设部制订的《绿色建筑行动方案》，再次明确要实施夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造。为贯彻落实国务院文件精神，财政部、住房和城乡建设部联合下发了《关于推进夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的实施意见》（建科[2012]55号），决定在夏热冬冷地区试点既有居住建筑节能改造工作，探索适宜的技术路线和改造模式。并相继颁布了《夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造技术导则（试行）》（建科[2012]173号）。《夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造补助资金管理暂行办法》（财建[2012]148号）。这些文件的发布标志着夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造进入试点起步阶段。

本文将对夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造相关政策要点和工作进展进行介绍，指出夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造工作中存在的不足，提出下一步建议。

一、目标与基本原则

“夏热冬冷地区”是指长江中下游及其周边地区，确切范围由《民用建筑热工设计规范》（GB50176）规定。涉及的省份主要有：上海市、重庆市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省、湖南省、四川省、河南省、贵州省、福建省等。“十二五”期间，夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造定位在起步探索阶段。开展改造试点的主要目标是积极探索适用夏热冬冷地区的既有建筑节能改造技术路径及融资模式，逐步建立并完善相关政策、标准、技术及产品体系，为大规模实施节能改造提供支撑。为此，住房城乡建设部经过谨慎地调查研究决定在“十二五”时期，试点夏热冬冷改造面积5000万平方米，这一数字约占夏热冬冷地区城镇居住建筑存量的0.79%，约占有改造需求居住建筑的2.4%。

夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造与已取得一定经验和进展的北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造面临的情况有相同之处，例如，都面临建筑形式复杂、地方政府财力不同、涉及部门多，组织困难等共性问题。但夏热冬冷地区居住建筑节能改造工作也有其特殊性，特别是围护结构保温隔热要求、居民用能习惯、改造需求迫切程度和节能改造后的效果等因素与北方地区居住建筑节能改造有显著不同。这些因素决定推进该项工作所采用的原则、技术路径和措施将显著不同于已实施北方地区既有居住建筑节能改造改造，需要探索走出新的规模化改造推进路径。

从改造原则上看，夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造强调五个原则，在技术路线和项目遴选上坚持“因地制宜、合理适用”，由于夏热冬冷地区覆盖区域大，区域内气候特点、建筑现状、居民生活习惯、用能习惯等因素不尽相同，因此在确定改造内容及技术路线时，强调优先选择投入少、效益明显的项目进行改造，有利于改造工作的顺利开展，并取得良好效果。在改造内容上强调以“窗改为主、适当综合”，通过调研已先期实施改造的地区，以及衡量投入和效果的关系，并结合夏热冬冷地区的气候特点和实施的可操作性，夏热冬冷地区改造坚持应以门窗节能改造为主要内容，并在此基础上具备条件的，同步实施加装遮阳、屋顶及墙体保温等措施。在实施方式上要坚持“统筹兼顾、协调推进”的原则。改造区域内普遍实施着旧城更新、城区环境综合整治、平改坡、房屋修缮维护、抗震加固等，将既有居住建筑节能改造与工作相结合，不但能够整合政策资源，减少组织环节，发挥改造的最大效益，而且能够减少不同改造工程对群众生活的影响。在改造资金筹措方面，坚持“政府引导、多方投入”的原则，中央财政提供一定资金实施适当补贴，带动地方财政投入，并引导受益居民、产权单位及其他社会资金自愿投资改造，建立稳定、多元的投融资渠道。在推进路径上，借鉴北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造工作经验，坚持“点面结合、重点突破”的原则，选择积极性高、组织能力强、改造资金落实好的市县，优先安排节能改造任务，实现集中连片的推进效果，扩大改造的示范影响。

二、重点环节及要求

为了确保夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造完成既定的目标，并参考北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造在实施改造的过程中取得的经验，在夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的政策设计中，重点强调了调查，计划，实施，验收，评估等环节的重要性，并在这些环节提出了明确要求。

（一）现状调查。现状调查是夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造重要基础工作，其准确性和结果直接影响建筑是否适合实施节能改造。现状调查内容包括建筑的建成年代、结构形式、用能状况、室内热环境及居民改造意愿等基本信息的调查与统计，实际操作中应制定统一的调查表，便于填写与汇总，并建立既有居住建筑信息数据库，使其成为制定节能改造计划，确定节能改造项目的主要依据。

（二）编制规划、计划与实施方案。省级住房城乡建设主管部门和财政主管部门是制定本地改造计划的主体，应根据现状调查的结果，制定本地改造规划，确定既有居住建筑节能改造目标、分年度改造计划。并编制改造实施方案，明确节能目标、任务目标及分解、重点任务、技术方案、保证措施等。实施方案要结合本地实际，选择合适的技术路径，在推进路径上也要遵循“点面结合、重点突破”的基本原则，选择积极性高、组织能力强、改造资金落实好的市县，优先安排改造任务，实现集中连片的推进效果。

（三）实施节能改造。改造项目的遴选应以现状调查结果所建立的数据库为基础，并综合考虑建筑物寿命、建筑所有权人改造意愿等因素选择改造项目。改造方案要考虑建筑形式、居民生活习惯和用能实际进行优化设计，提出能效目标，改造方案应通过技术经济论证。节能改造的组织实施应尽可能与旧城改造、城市市容整治、老旧小区改造等工作统筹推进，减少重复施工，干扰群众生活，充分发挥综合效果。在施工组织方面，既有居住建筑节能改造必须按照公正公平公开原则，采取招投标方式优选施工单位。严格施工过程的质量管理，其中改造项目选用的门窗、遮阳系统、保温材料等产品要实施准入控制。优先选择获得国家节能性能标识、列入推广目录的材料及产品。改造实施过程中要加强防火安全管理，用最严格的标准排查施工过程中，防范火灾危险。

（四）验收与评估。既有建筑节能改造要对改造项目的实施量、工程质量等进行专项验收，并委托具备条件的建筑能效测评机构对改造项目的节能效果、居民室内舒适度改善等内容进行测评。对达不到预期目标的，应分析原因，提出限期整改要求，并监督落实。

三、保障措施及要求

依据北方地区既有居住建筑节能改造工作所取得的经验，做好夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造工作，还要在组织机构保障、资金筹措、技术标准、宣传培训、考核评价等方面做好工作，确保夏热冬冷地区既有居住建筑节能实现预期效果。

（一）加强组织协调。既有建筑节能改造涉及多领域、多部门，特别是当改造与旧城改造、城市市容整治、平改坡、可再生能源建筑应用等工作同步实施的过程中，更需要有关部门相互配合，通力合作，已实施既有居住建筑节能改造工作经验也已证明，建立统一协调的组织协调机制是实施好这项工作的基础。因此，有必要建立行之有效的节能改造工作协作机制，特别是建立政府牵头，各部门参与的工作领导小组，统一协调解决工作中的重大问题。同时，由于改造工作直接面对居民，因此，要充分发挥街道办事处、居民委员会等单位的作用，做好节能改造的组织实施、宣传动员等工作。

（二）多元化资金筹措。改造资金是制约既有建筑节能改造的主要瓶颈。根据调研情况以及已实施改造的经验，夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造采用政府与收益居民共同出资的办法来筹措资金，即中央政府财政补贴，依托地方政府投入，受益业主和居民共同承当的资金筹措方式，并鼓励能源服务公司采用合同能源管理等多种方式投资既有居住建筑节能改造。目前，中央财政已设立专项资金，支持夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造工作。地方财政也应该把节能改造作为节能减排资金安排的重点，建立稳定、持续的财政资金投入机制。

（三）技术标准产品支撑。建立夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造技术标准体系，技术、工法、材料、部品选用目录是保证改造工程质量，实现预期效果的有效措施。从国家层面，住房城乡建设部已发布《夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造技术导则》（建科〔2012〕173号），指导改造实施工作。各地住房城乡建设主管部门也应结合本地实际编制节能改造相关技术规程、图集、工法等，指导和规范节能改造项目的实施。并通过发布技术产品推广目录、公告等形式，引导改造工程选用性能优良的技术及产品。并在推广成熟的改造技术基础上，探索新技术及产品的应用。

（四）加大宣传培训力度。夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的实施需要各级政府不同部门的配合，特别是取得广大居民的理解、支持与配合，这就要求政府、业主、居民认识实施夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的重要意义，并通过宣传既有建筑节能改造的工作流程、主要做法，材料选择，节能效果，赢得群众的理解，支持和参与，保证改造的顺利实施。并及时总结与宣传节能改造范例，扩大社会影响，推动节能改造工作。同时，夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造作为建筑节能新的专项工作，相关从业人员对改造要求了解不多，改造经验缺乏，要加大节能改造相关政策、技术标准、施工技术要求等的培训力度，提高管理、设计、施工等相关从业人员的技术水平。

（五）实施监督考核机制。为了确保国务院提出的夏热冬冷地区改造任务顺利完成，并落实责任制，实施问责制，夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造工作进展和完成情况将实施考核。一是将节能改造目标及任务落实情况作为责任部门领导及相关人员的绩效考核内容情况，二是适时纳入国务院节能减排领域考核，三是纳入住房城乡建设领域节能减排考核。四是对中央财政补助资金的使用情况进行监督检查，检查考核结果将作为财政部清算中央财政节能改造奖励资金的主要依据之一。

四、资金补贴标准与拨付

为了促进夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造工作顺利开展，财政部印发了《夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造补助资金管理暂行办法》（财建[2012]148号），明确中央财政支持夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的政策与要求。支持项目范围为2012年及以后开工实施的夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造项目。支付方式采取中央财政对省级财政专项转移支付方式，项目实施管理由省级人民政府相关职能部门负责。

补助资金使用范围包括四类，即建筑外门窗节能改造支出、建筑外遮阳系统节能改造支出、建筑屋顶及外墙保温节能改造支出和财政部、住房城乡建设部批准的与夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造相关的其他支出。为了发挥财政资金的最大效应，同时综合考虑不同地区经济发展水平、改造内容、改造实施进度、节能及改善热舒适性效果，现行补助资金按如下公式计算：某地区应分配补助资金额＝所在地区补助基准×Σ（单项改造内容面积×对应的单项改造权重）。考虑东、中、西部地区不同经济发展水平，补助基准按东部、中部、西部地区划分：东部地区15元/m2，中部地区20元/m2，西部地区25元/m2。同时，依据调研结果，并考虑夏热冬冷地区的适宜改造技术和改造成本、改造效果等因素，单项改造内容建筑外门窗改造、建筑外遮阳节能改造及建筑屋顶及外墙保温节能改造三项，对应的权重系数分别设置为30%、40%，30%。

夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造项目实施计划管理，由省级财政部门会同住房城乡建设部门分年度对本地区既有居住建筑节能改造面积、具体内容、实施计划等进行汇总，上报财政部、住房城乡建设部。资金拨付采取核定改造任务和补贴资金额度后，按补助资金额度的70%拨付补贴资金，并由地方财政会同住房建设部门落实到项目单位。根据各地每年实际完成的工作量、改造内容及实际效果核拨剩余补助资金，并在改造任务完成后，对当地补助资金进行清算。

五、存在的障碍

（一）认识程度有待提高，存在畏难情绪。一是部分地方政府存在畏难情绪。认为夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造必要性和紧迫性不够，节能效果有限，且既有居住建筑的房屋产权和建筑状况复杂，涉及业主范围较广，直接面对千家万户普通居民，工作复杂而困难。而没有站在改善民生、拉动内需的角度思考推进既有居住建筑节能改造。二是普通居民不理解既有建筑节能改造工作。业主对既有居住建筑节能改造的重要性认识程度参差不齐，对改造效果认识不足，对改造成本分摊和改造标准要求不理解，不愿出资承担改造成本；担心施工期间对生活和工作带来不便，居民抵触情绪明显。

（二）资金补贴力度过小，无法带动地方投入。根据江苏调研结果，更换5+9+5塑料推拉窗改造价格约为300～400元/m2，手动卷帘式外遮阳造价也约为300～400元/m2，折合建筑面积的窗户及遮阳改造造价为60～112元/m2，以江苏省为例计算中央财政补贴，两项合计共支付约为10.5元，仅为平均成本12%，考虑地方财政配套基础上，资金缺口仍较大，在节能效果还未普遍显现，居民改造积极性尚未充分调动，居民出资意愿不强烈的情况下，中央财政补贴力度偏低，难以调动地方政府和改造业主改造的积极性，也无法撬动地方政府和居民的投入。

（三）缺乏成熟改造经验与模式，改造意愿需求尚未释放。夏热冬冷地区既有建筑节能改造工作仍处于起步，各地处于探索改造模式，形成有效案例阶段，仍以试点项目为主，缺乏成熟的改造经验和模式。已实施完成的改造项目不多，改造效果扩散速度和影响范围不大，特别是缺乏集中连片、综合改造项目，群众对节能改造带来的经济、环境和社会效益没有深刻认识，尚未激发群众的主观改造能动性，导致居民的改造积极性不高，改造需求没有释放。

（四）管理部门不统一，管理效率低下。从省级层面看，夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造的业务主管部门是住房城乡建设厅，在地级市层面却普遍存在房管和建设职能不在同一部门，房管部门负责老旧小区出新、平改坡等工作，住建局承担节能改造工作。由于缺乏统一协调机制，不同部门间各自为战，缺乏协调，大大降低了管理效率，限制了节能改造工作的深入推进，弱化了改造综合效益。

六、工作建议

为了更好地推进夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造工作，确保实现“十二五”期间节能改造5000万平方米的预期目标，应着力做好如下五方面的工作：

一是提高认识水平。提高政府，特别是基层政府对节能改造工作的认识，坚持将既有居住建筑节能改造作为节能降耗、改善民生、拉动经济、增加就业的重要措施，将群众要求与政府节能降耗目标有机统一，充分发挥各级政府的主观能动性，形成合力，共同推进节能改造工作的开展。二是进一步加强组织协调。建立以政府牵头，有关部门参与，多部门协作的既有居住建筑节能改造的组织管理机制，统一领导，明确分工，完善统筹协调机制，提高管理水平和管理效率。三是完善相关政策，提高补贴标准。提高中央补贴标准，鼓励大业主、大所有权人优先改造，鼓励集中连片改造，同时对改造意愿强烈的地区优先补助，充分调动基层政府的改造积极性。四是实施典型示范。坚持结合旧城改造、平改坡、立面改造等同步推进节能改造的同时，转变思路，化零为整，充分利用中央补助资金，着力打造综合改造的示范工程，积累成功案例，总结成功经验，形成成熟模式。五是加强宣传培训。充分利用广播、报纸、电视、网络等媒体手段，实现节能改造工作的全方位、多层次报道，大力宣传改造政策和改造效果，普及节能改造知识，使普通居民认识到节能改造的节能、民生和经济效益，充分调动老百姓的积极性，释放改造需求。同时，加强从业人员的技术水平，提倡文明施工，保证改造项目质量，最大限度地降低节能改造对百姓正常生活和工作的影响。