城市污水厂建设和运营费用的探讨

摘　要：据统计，截止到1996年底我国有城市666个，城市污水年排放总量为352.8×108 m3，污水集中处理量为83.3×108 m3，污水处理率约23.6？建有城市污水处理厂153座，但能达到二级处理排放标准的城市污水处理能力仅为537.9×104 m3/d，处理率不到5.5？同时，我国城市污水排放量还在以24×108 m3/a的速度递增，而新增污水处理能力仅3×108 m3/a，因此，增建和扩建城市污水处理厂成为当务之急。
关键字：城市污水厂 运营费用
1　解决问题的途径
针对我国目前的情况，应以下述方式来建设和运营城市污水厂：
①　在保证污水处理规模和质量的前提下降低投资成本，压缩目前较为巨大的建设和运营费用，做到“少花钱，多办事”，即“节流”；
②　积极探索和采用更为灵活的资金筹集和运营方式，使其多元化和多样化，联合多方力量来推动城市污水处理厂的建设运行，即“开源”。
1.1　工艺的选择
决定投资成本很重要的一个因素是工艺的选择。目前我国城市污水处理厂普遍采用的工艺为普通活性污泥法、氧化沟法、SBR(间歇式活性污泥)法、AB法等，这与美国、德国等发达国家所采用的技术与工艺几乎处在同一水平上，投资费用十分高昂。笔者认为应该开发推广与我国现阶段国情相适应的、经济实用的技术，并应具有以下特点：
①　吨水投资低，吨水造价应该控制在600～1 000元；
②　运行费用低，吨水运行费应该控制在0.4元以下；
③　运行管理要求低，不要求有大量专业人员操作管理，操作管理人员数量为现有污水厂人员的三分之一左右。
现有的物理化学法、高负荷生物化学法、厌氧及兼氧处理技术等工艺都是可供选择的，但需进一步完善。
1.2　降低出水标准
我国城市经济能力尚不强，对于城市污水处理后的出水要求应根据国情制定相应的标准，不必一律向发达国家看齐。发达国家的城市污水厂出水标准也是随经济能力逐步提高的，像污水处理事业发达的美国在70年代主要采用膜法，70%的污水处理厂采用高负荷生物滤池，主要原因是其造价低、运行稳定、能耗小。后来随着经济实力的增强，出水标准提高，生物滤池不能满足要求，才逐渐采用活性污泥法等工艺。因此，应在适当标准的基础上开发适合我国国情的技术和设备。
1.3　减少利用双边外资，提高设备国产化率
应采取措施改变依靠国外政府贷款大量重复引进设备的被动局面，这既可降低投资成本，也有利于我国环保设备制造业的发展并推动我国民族环保产业的振兴。
①　在建设城市污水处理厂时，鼓励优先选用国内能提供并可满足要求的国产设备，对那些可使用国产设备而不用的单位要采取有效措施予以制止。把设备国产化的实施比例作为项目审查的内容之一，达不到要求的不予批准。
②　减少双边外资的利用，尽可能使用世界银行、亚洲开发银行贷款，以使我国设备制造企业参加国际竞标，提高适应国际市场的竞争能力，降低工程建设费用。在利用外资时，鼓励引进技术，而不是单纯引进和购买国外设备。
③　消化已经引进的各种设备，引进技术与自主开发并重，处理工艺创新与专用设备开发相结合，加大力度进行高水平的技术设备开发，尽快形成高层次、高质量的产品群，满足迫在眉睫的市场要求。
④　实现城市污水处理成套设备的国产化，全国推行国际通用的、以设计为龙头的工程成套设备总承包制，扶持一批有较强技术设计力量并集城市污水处理施工、设备成套安装、技术服务等为一体的工程设备总承包公司，参与市场竞争。
1.4　采用技术与工程总承包方式
目前我国城市污水厂建设大多采取设计与施工建设分开的方式，设计单位对工程投资不承担责任，按工程造价取费；业主单位经常干预设计方案的制定，十分不利于工程投资的控制。有鉴于此，我国应该制定统一的城市污水厂工艺选择与工程承包模式，设计与建设均由专业单位实施，业主单位只要提出其相应的条件及要求，包括投资、费用和污水处理厂整体水平，然后由具有专业水平的企业实体参与投标，由中标单位承担技术、施工及设备在内的一切责任，业主只需按有关施工建设标准进行监理(最好请专业监理单位监理)即可，使业主与承包单位责、权、利分明。通过这种模式，我国城市污水厂建设资金至少可以节约10%～20%。
1.5　减少项目建设的中间环节
目前很多工程及设备虽然采取了公开招标的方式，但由于各种原因，投标单位和中标单位经常是以贸易为主的企业，而非工程公司，这样不可避免多层转包和分包，提高工程造价。应该鼓励和推广直接面对工程公司的招标，通过公开招标方式，选择具有实力、能够保证工程质量的建设单位，使建设单位直接面向用户，确保工程建设资金用到实处。
2　改革筹资方式
计划经济导致目前绝大多数污水处理厂的现状是：由政府投入巨额资金或利用外国政府贷款建设，建成后多为事业单位编制，运行经费由政府有关部门核定拨给，相当一部分污水处理厂运行费用严重不足。而在污水处理收费方面也存在一些问题，如：大多数城市对生活污水和部分工业废水的收集和集中处理不收费或收费标准定得很低；征收的超标排污费约相当于企业污水处理费用的四分之一，达不到刺激企业削减污染物排放量、治理污染源的目的；征收的排水设施使用费很难满足工程设施的日常运行和维护费用。这使污水处理厂的良好运行、投资回收、资金还贷等没有保证，甚至出现了即使“有钱建”也“无钱养”的局面。
2.1　收取污水处理厂的投资费和运行费
制定污水收费政策及其标准的原则是既要考虑污水处理厂的正常运行，又要考虑建设资金回收，以利扩建、再建，同时还要兼顾排污单位的合理负担，并根据排污单位的水质和水量来确定收费标准。
污水处理厂的资金来源可以按照每个点源的污染排放情况收取。收取标准应综合考虑排放废水的水质及可处理性能，不应单以水量而论，或只考虑水质一、二种指标。有些废水虽然浓度不高，但可处理性能较差，应偏高收取废水处理投资费用。
2.2　鼓励污水处理厂集中建设
我国过去大多采取“谁污染、谁治理”的分散建设模式，每个产生污染的企业和生活区均要建一个单独的污水处理厂，这样不仅造成资金的极大浪费，而且由于水处理厂缺乏专门的管理人才，造成处理设施管理不善，出水达不到设计及排放要求。
我国应逐步淘汰分散建设模式，采取企业只进行预处理，由城市统一建设集中式或分片集中式污水处理厂的模式。采取这种方式的好处是：
①　节约大量建设资金。就总体投资而言，一般可节约20%～30%建设资金。
②　由于集中管理，可以节省80%以上人力，电费、药剂费用也可大幅度减少。
③　提高处理效果。很多工业废水，由于成分单一，单独处理无论采取物理还是生物方法都不能取得最佳的效果。若与其他废水混合后处理，不仅抑制物浓度降低，有时有些原抑制物由于其互补作用，可以取得很好的去除效果。
④　由于集中管理，可以配备少而精的专业管理人员，以确保处理系统的运行稳定，从而保证获得最好的处理效果，取得最好的环境效益。
2.3　国家财政给予支持
在具体操作上，政府可以采取城市污水厂的“两权分离”方式，即建设权与运营权分离。由政府投资建设处理设施，建成后由政府将设施委托给专业化的运营公司负责运营，实行社会化的有偿服务。运营公司在污水处理厂建成投入运行后，实行企业化管理，同其他市场经营者一样，自主经营，自负盈亏，一切运行管理均与经济挂钩，提高效率，降低成本，从而将环境、社会和经济效益统一起来。
政府还可以对治污企业给予直接的财政支持。例如作为国家环保产业基地的沈阳市将污水厂建设、运行及管理均纳入产业化，其北部污水厂投资6亿元，日处理40×104 m3污水，年运行费需4 000万元。沈阳市向城市居民收取排污费(0.2 元/m3)，年收入1亿多元，其中4 000万元拨到污水厂做运行费，余下的6 000多万元以配股形式拨到负责沈阳污水厂建设的已公开上市的沈阳特种环保公司名下，其扩股后的收益全部用于新建的污水处理厂，连拨10年就是6亿多元，预计上市后可增值3倍，即可在10年里筹集到20多亿元，而这笔钱则正好是沈阳将要再建的两座处理能力各为50×104 m3/d的污水处理厂的投资。此外，沈阳特种环保公司接手后，完全实行市场化和产业化管理，将其中的20×104 m3污水经深度处理后作为工业用水，年可节约水资源7 000×104 m3；其余20×104 m3污水处理后可作为城市环境调节用水，还可为浑河下游两岸提供农田和绿化用水；污泥处理后作为农业用肥，收益颇为可观，实现了在政府优惠政策扶持下城市污水处理厂企业化运作的新模式。
2.4　以BOT方式建设城市污水厂
根据世界银行《1994年发展报告》的定义，所谓BOT(build-operate-transfer)即“兴建—经营—移交”。它是一种私营机构参与基础设施的开发和运营方式，也是一种新型的利用私人(民营)资本进行基础设施建设的项目融资方式，其实质是一种债券与股权相混合的产权。具体作法是，由与项目有关的单位(承建商、运营商、用户)组成的财团成立一个股份组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包，且在项目竣工后在特许权规定的期限内进行经营，向用户收取费用以回收投资、偿还债务、赚取利润。达到特许权期限后，财团将项目无偿交给主办国或公共部门。
采用BOT投资方式有利于降低工程投资，提高污水处理厂的运行管理水平，同时还能大大减轻地方政府的经济压力，并加快基础设施建设步伐，满足全社会对公共工程和基础设施的需求。
2.5　支持环保企业上市融资
环保企业属于新兴产业，现有企业规模和实力有限，但环保是一个很好的概念，且环保企业不少属于高科技企业，上市后易于筹资，可使环保在短期内迅速发展。上市同时还可以盘活企业资产，通过获得来自证券市场的资金，推动环保企业加大在城市污水厂项目上的投资力度，加速市政工程建设。
另外，还可向社会发行债券筹集资金，如北京市刚刚发行的莲花小区建设债券，这种方式能较快地获得大量社会资金。
3　结语
城市污水厂的建设及运行关系到自然环境的维护，不可小视。其投资的巨大性决定了政府在其建设和运作过程中担当着极为重要的角色，现应停止以前那种国家财政从建设到运行大包大揽的不符合市场经济规律的做法。污水、污水厂都应作为市场因素加以考虑，政府应充分利用市场杠杆，通过上述多种形式吸纳社会资金、利用专业环保企业的力量来加快城市污水处理厂的建设并保证其良好运行。