三峡工程农村移民安置存在的同题及其对策

　1 三峡工程农村移民安置的重要地位
　　三峡工程农村移民安置是三峡工程移民安置最关键的部分，它的成败直接关系到三峡工程移民安置的成败。为了确保三峡工程移民安置的成功，国家在三峡工程移民安置过程中实施开发性移民政策，以确保移民在搬迁后生活水平能得到提高和移民安置区能实现长治久安。为了为三峡农村移民安置积累经验，在开发性移民政策的指导下，有关部门从1985年到1992年在三峡库区进行了长达8年的移民安置试点工作。三峡工程上马后，长江水利委员会在国家、湖北省和重庆市委托下，会同近百家科研设计单位和高等院校，在总结移民规划试点所取得的经验基础上，依据《长江三峡工程水库淹没处理和移民安置规划大纲》，历时两年多，完成了库区分县（市）移民安置规划、分省（市）移民安置规划和全库移民安置规划的编制工作。根据三峡库区农村移民安置规划，农村移民安置在搬迁方式上以后靠安置为主、外迁安置为辅；在生产安置方式上以土地安置为主，同时积极发展二三产业。79％的移民就地后靠安置，21％的移民外迁。在后靠安置人口中，大农业安置占62.4％，二三产业安置占23.6％，防护工程人口占7.8％，养老金和其它方式安置占4.1％。通过开荒建园、低产地改造和土地调整，使从事大农业的移民人均耕园地达到1～1.5亩。应该说三峡工程农村移民安置规划是比较符合当时的实际情况的。
　　2 三峡工程农村移民安置规划实施中存在的主要问题
　　三峡工程农村移民安置规划自1993年实施以来取得了很大的进展。迄今为止，库区已完成20多万亩土地的开发、改造和调整任务，已经完成搬迁的多数移民按规划在175m淹没线上补偿到了相应的土地，同时他们还能继续耕种175m淹没线以下的土地，经济收入较可观。外迁移民由于多数迁入到土地肥沃平坦、经济较发达的长江中下游地区，他们对当地的生产和生活条件比较满意。大多数移民的居住条件有了明显的改善。但是由于三峡农村移民安置规划跨越17年，客观条件和环境在不断发生变化，导致规划实施的难度不断增加，暴露出的问题越来越多。
　　（1）库区环境容量是影响移民安置规划实施的最大变数。环境容量是制定和实施移民安置规划的前提。从80年代中期开始，许多学者和专家一直在研究三峡库区的环境容量。在三峡工程可行性论证期间，三峡工程可行性论证委员会所属移民专家组和加拿大扬子江联合公司通过利用遥感技术对三峡库区的土地资源进行勘测和对库区的社会经济状况进行调查，分别得出了相似的结论：三峡库区拥有丰富的荒山资源，这些荒山资源能被开发出来足以补偿所淹没的农田，同时三峡库区发展乡镇企业的潜力巨大，可以为移民创造大量的就业机会。全部农村移民，60％的可以在大农业上进行安置，40％可以在二三产业进行安置。并且，每个受淹县、市都有足够的环境容量容纳其全部受淹人口。但在三峡工程移民安置规划制定过程中，通过对库区的土地承载力进行仔细调查和分析，规划人员发现原来许多在可行性论证期间认为是可以安置移民的地方十分偏僻，交通不便，水源缺乏，其安置移民的容量被大大高估。同时通过对库区的自然资源、基础设施、劳动力素质、企业管理水平、市场竞争能力进行评估，认为库区发展乡镇企业的潜力非常有限，将40％的农村移民转移到二三产业是不现实的。经测算，有8万多农村移民无法在库区进行安置，需要外迁。1998年长江特大洪水后，考虑到就地后靠的安置模式对库区的生态环境产生了越来越大的影响，国家将外迁移民从8.22万人提高到12.5万人。但三峡库区究竟能安置多少移民一直是一个悬而未决的问题，这给科学地制定农村移民安置规划增加了很大的难度，同时给农村移民安置规划的实施留下了隐患。
　　（2）高昂的经济和环境成本导致土地开发得不偿失。由于大量的良田被淹，将使三峡库区土地资源变得十分短缺。毫无疑问，发展大农业是安置三峡农村移民的主要途径，但如果农民不能获得一定数量和质量的土地补偿，其生活水平是很难恢复的。三峡库区虽然有大片的荒山荒坡，但坡度小于25℃、土层较厚、水源充足、适宜开发的数量很有限。许多地方不得不开发超过25℃，甚至30℃－40℃的荒山，开发成本很高，一般要建造一亩土层0.5～1m、配备基本水利设施的石坎梯田，需投资3000～7000元，而其收成一般比淹没前的好地要低30％～50％左右。由于大部分新开发荒地位于海拔较高的地方，水源缺乏，灌溉问题很难解决，其收成无法得到保障。同时开发荒山资源导致库区生态环境进一步恶化。据有关专家估计，三峡库区88％的国土面积存在水土流失问题，每年流失到长江的土壤达3826万t。水土流失导致农田土层越来越薄，土壤越来越贫瘠，土地的生产率不降低，库区大农业可持续发展的前景暗淡。
　　我们在秭归县调查了几个村，发现毁林开荒带来的后果十分严重。其中有一个村，由于其47％的耕园地将被淹没，60％的人口受影响，人均耕园地面积将从1.2亩减少到0.58亩。根据移民安置规划，绝大部分受淹人口将在村内进行后靠安置。由于淹没后剩下的土地十分有限，1995年村委会决定开发村里的荒山补偿给移民。但由于适宜开发的荒山十分有限，村委会不得不开发较偏远的荒山。这些荒山大部分坡度都在30℃～40℃之间，如果开发势必造成严重的水土流失。他们总共投资200多万元，开发了1300亩荒山。由于这些新开发的土地土层很薄，土质差，且无配套灌溉设施，作物无法正常生长，产出很低，其中有500亩由于自开发出来后没有任何收成而被废弃了。村委会欲将剩下的新地补偿给土地受淹的村民，但许多村民认为新地太远和太贫瘠而拒绝接受。
　　（3）利益矛盾妨碍土地调整计划的实施。根据三峡库区农村移民安置规划，为了给后靠安置的移民补偿一定的土地，需要将非移民耕种的低产坡耕地进行改造后，按照一定的比例（一般是7∶3）重新在移民与非移民之间进行分配。这一计划对于那些人均土地拥有量相对较多的村组来讲是可行的。通过使用移民资金将低产坡耕地改造成水平梯田，配套必要的水利设施，发展以柑桔为主的经济作物，土地的经济效益可以得到较大的提高，移民和非移民都可以从中得到好处。但三峡库区大多数受淹乡村人均耕地面积只有1亩左右，许多非移民不愿意把他们的土地拿出来进行改造后重新分配，因为他们担心耕地面积减少所带来的损失会超过土地改造所创造的效益。同时，由于非移民与当地政府签定了30年土地承包合同，他们事实上垄断了土地的使用权，不愿意在承包期内调整他们极其有限的土地资源。
　　（4）移民的经济实力承受不起日益上涨的建房支出。从目前三峡库区移民的建房情况来看，大多数移民的住房条件都有很大的改善，一般的移民家庭都住上了2层的新楼房，但许多移民同时也背上了沉重的债务负担。由于绝大多数农村移民的受淹房屋为土木和砖木结构，一般土木结构和砖木结构房屋的补偿标准（加上价差补贴）为每平方米150元和200元，每个移民家庭的平均房屋补偿费只有10，000元～20，000元，而每平方米房屋的实际建造成本一般为300～400元，并还在上涨。有些地方为了保持新建集镇和居民点的整齐一致，规定了统一的建房标准，只许建2层或三层的楼房。如果建一栋200㎡的楼房，需要投资6～8万元。许多经济能力有限的移民家庭为了建房不得不向亲戚朋友借钱而背上了沉重的债务负担。根据我们对秭归县屈原镇某村的调查，三分之二的移民家庭因建房而欠债。由于大量资金被用于建房，移民手头的流动资金缺乏，导致对土地的投入减少，经济收入受到很大的影响。
　　（5）乡镇企业发展陷入困境。在市场竞争日益激烈和环保标准日益严格的市场环境和政策环境下，三峡库区发展乡镇企业面临越来越大的风险。80年代，在全国乡镇企业发展的大好形势鼓舞下，三峡库区兴办了许多小规模的化肥厂、造纸厂、水泥厂等。可这些生产厂家绝大部分没有任何污染控制措施，直接排放废物，严重地污染了库区环境。如在1995年，在秭归县长江的一条小支流——茅坪河两岸就有20多家小造纸厂。它们直接向茅坪河排放废水，使茅坪河变成了一条臭河。根据国家的环保政策，这些纸厂于1997年被全部关闭，但许多移民也失去了工作。90年代初期，三峡库区各县市都利用三峡工程的兴建会带动建材业发展的机遇兴办了大量的水泥厂、砖瓦厂。这些建材生产厂确实红火了一时，并且为农村移民创造了不少就业岗位。但随着城镇搬迁和农村房屋拆迁高潮的结束，建材产品出现了严重供过于求的局面，过度竞争使一大批建材厂纷纷破产关闭，许多农村移民失去工作而要求政府重新安置，给政府部门增加了越来越严重的就业压力。
　　3 对策和建议
　　（1）综合利用各种安置方式，缓解库区日益紧张的土地压力。对于三峡库区移民来讲，目前所面临的最大问题是土地淹没后有限的土地资源无法保障维持和改善后靠安置的移民的生活水平。如果不外迁一部分移民，不仅移民的生活水平的下降不可避免，而且库区的生态环境恶化的趋势将无法得到控制。1999年中央政府考虑到三峡库区的环境容量不足，调整了农村移民安置规划，加大了移民外迁的力度。目前已基本完成了大规模的移民外迁计划。这从一定程度上缓解了库区的土地压力，为库区社会经济的可持续发展带来了希望。但移民外迁也带来了许多问题。目前有些地方的移民外迁由于时间仓促、计划不周，移民迁到外地后不能适应当地的生产技术、风俗习惯、语言等，在生产生活上遇到了很多困难，有些地方出现了移民返迁的问题。为了避免移民外迁带来的一系列社会问题，外迁数量应限制在一定范围内。同时，应采取移民能接受的各种安置方式。外出打工对于不少库区移民来讲是获得收入的主要途径，库区政府应及时提供劳务信息，积极引导组织移民外出打工；库区小城镇和旅游业发展步伐的加快将带动商贸、运输、饮食、饭店、旅游工艺品制作等行业的发展，应鼓励有一技之长的农村移民在小城镇自谋职业；在发展乡镇企业上，应通过引进外地名优企业兼并收购陷入困境的乡镇企业来优化其资产结构，实现其体制更新，为库区移民创造真正的就业机会。
　　（2）提高移民补偿标准，分配与农村移民重任相匹配的资源。良好的移民安置计划必须安排必要的资金才能保证其实施得以顺利进行。和其他工程相比，三峡工程安排的400亿元移民资金并不少，但移民资金在各类移民安置计划之间的分配是不合理的。农村移民的损失最大，安置最困难，但只分配了68.88亿元资金，占全部移民资金的17.22％。农村移民分配的资金不合理主要是由于对淹没土地价值的低估造成的。根据《长江三峡水库淹没处理及移民安置规划大纲》，土地的补偿和安置补助费标准是根据三峡库区受淹各类土地的1990～1992年平均亩产值的8～10倍计算的，但根据1999年修改的《中华人民共和国土地法》，土地的补偿费和安置补助费标准提高到为该耕地被征用前三年的平均年产值的10～16倍，并规定如果按上述标准支付土地的补偿费和安置补助费尚不能使移民保持原有生活水平的，其标准可以提高到不超过该土地被征用前三年的平均年产值的30倍。因此，旧的土地补偿费和安置补助费标准严重地低估了受淹农田的价值，导致分配给农村移民生产安置资金不足以恢复移民的正常生产条件。为了确保农村移民的损失得到公平补偿和移民的生产条件得以恢复，必须提高三峡农村移民土地补偿费和安置补助费标准。
　　（3）稳步推进退耕还林的进程，为库区大农业的可持续发展奠定基础。良好的生态环境是社会经济可持续发展的前提。为了遏制长江中上游地区生态环境日益恶化的趋势，国家于2000年开始在长江中上游地区实施退耕还林计划。根据这一计划，25℃以上的坡耕地必须分期分批退耕还林，防护林与经济林的比例应为8∶2，并给予5～8年的粮食和现金补助。虽然库区许多移民很理解这一具有长远环境效益的计划，但由于其实施与移民眼前经济利益产生了明显的矛盾而遇到了很大的困难。许多移民认为防护林的补助标准低，补贴时间过短，难以弥补他们的损失，不愿意栽种防护林或只愿意种植能产生经济收入、但环保效益远低于防护林的经济林。要推动退耕还林计划的顺利实施，国家应在补贴、税收减免、贷款发放、技术扶持、农田水利设施建设等方面制定更有利于退耕还林的政策，鼓励移民将经济林和防护林的发展两者结合起来，帮助移民解决退耕还林过程中遇到的实际问题。
　　（4）健全和完善移民参与机制，增强移民规划的透明度。移民的积极参与对于移民规划的成功实施是非常重要的，但现有移民参与机制缺乏制度和法律上的保障，限制了移民参与移民安置全过程的程度。由于缺乏沟通和交流，许多移民认为移民规划的制定与实施是政府部门的事，养成了事事依靠政府部门的习惯，对移民安置规划的目的、方式、补偿标准缺乏了解，不能积极配合政府部门实施移民规划，少数移民甚至与政府部门对抗。同时，有些政府部门片面强调如何完成搬迁任务，对于移民的意愿和要求考虑的不多，导致移民规划的实施由于缺乏群众基础而困难重重。为了保证农村移民安置规划的有效实施，必须促进移民参与机制向制度化和法律化方向发展，保障移民参与和监督移民安置的全过程，充分发挥移民的主动性。从目前来看，库区政府部门应在一些敏感问题如土地补偿、安置方式、外迁地的选择等加强与移民进行沟通，让移民了解他们在搬迁过程中可能遇到的各种风险，与移民一起采取各种措施规避可能发生的风险。
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　　作者简介：段跃芳（1963－），男，副教授，华中科技大学管理学院博士生。
　　作者单位：1.三峡大学经济与管理学院；2.加拿大卡尔加里大学环境设计系