水污染防治PPP要发挥的财政引导作用

　　公平、高效、共赢的财政支出政策，有利于引导地方政府率先推行水污染防治PPP模式，构建适当的社会资本盈利空间，提升环境公共产品与服务供给质量。为发挥财政支出的政策激励作用，推动水污染防治领域PPP模式顺利实施，应针对水污染防治领域PPP特征，着力强化专项资金引导功能、优化调整财政支持项目环节、系统完善财政资金使用方式、创新可行性缺口补助方式。
　　首先，着力强化专项资金引导功能。水污染防治领域实施PPP模式，除市政生活污水处理项目具有成熟的运作模式，在地方层面得到广泛应用以外，其他绝大多数项目类型，由于缺乏完善的盈利机制，尽管部分地区开始着手开展尝试探索工作，但目前尚无进入稳定运行阶段的成功经验可供借鉴。为引导水污染防治等薄弱领域顺利实施PPP模式，激励地方政府大胆尝试、勇于创新、打造亮点、引领示范、树立标杆，急需发挥财政支出政策的引导作用，尤其应强化中央财政环保专项资金的激励功能。
　　专项资金是中央财政环保支出的主要形式之一。“十一五”期间，中央财政环保专项资金规模约746亿元，占中央政府环保支出的比例达45%左右。“十二五”期间，中央财政环保专项资金规模约1800亿元，占中央政府环保支出的比例达62%左右。从中央政府环保支出来看，专项资金体量大，引导作用强，对地方政府环保投入起到风向标作用。为激励地方政府实施水污染防治PPP模式，应进一步强化专项资金引导功能，鼓励纳入国家重点支持江河湖泊动态名录或水污染防治专项资金等相关资金支持的地区，率先推进PPP模式。
　　其次，优化调整财政支持项目环节。水污染防治领域实施PPP模式，项目先期建设主要是社会资本投入。而后期运营维护费用，除少数项目具有使用者付费机制以外，其他绝大多数项目类型，均要由政府以运营补贴或采购服务的方式进行支付，以确保社会资本获得适当盈利。
　　然而，我国传统的财政环保专项支出方式，以项目先期建设阶段的固定资产投资为主，基本未支持运营维护环节的各种投入，无法为推进水污染防治领域PPP提供资金保障。特别是，“十一五”以来，由于实施总量削减为主，各地为完成约束性指标，大量污染治理设施不断建成，专项资金支持重点主要放在污染治理设施建设方面，而确保其真正发挥环境效益的运行维护资金相对缺乏。为便于地方政府利用专项资金支持水污染防治领域实施PPP，专项资金使用方向要逐步从“补建设”向 “补运营”转变，以引导水污染防治基础设施建设、运营与维护PPP模式的全面均衡发展。
　　第三，系统完善财政资金使用方式。水污染防治领域实施PPP模式，以提升环境公共产品与服务供给质量为目标，采用基于效果的付费方式和调价机制，需要配之以后奖励的财政资金支持方式。对经审核符合条件的项目，在项目实施并取得预期效益后，根据规定标准安排奖励资金。然而，我国传统的财政补助方式以前补助为主，是中央财政专项资金采用较为普遍的支持方式。补助资金一般用于在建或未建项目，资金使用后续效果难以预知，资金使用也容易出现挪用现象。鉴于后奖励方式在提升环境公共产品与服务供给质量方面发挥的重要作用，水污染防治PPP模式的政府专项资金补助方式要逐步从“前补助”向“后奖励”转变。
　　此外，水污染防治领域项目类型多样化、盈利机制差异化，需要采用多元化财政资金使用方式与之相适应。除投资补助、财政奖励以外，融资费用补贴和政府付费也是常见的财政资金支持方式。上述方式应基于水污染防治PPP项目环节、交易结构、运作模式等综合确定。
　　第四，创新可行性缺口补助方式。水污染防治领域实施PPP模式，因绝大部分项目具有显著的外部性和公益性特征，通过政府付费构建社会资本盈利机制方式相对单一，财政支出压力较大，不满足有效化解地方政府债务风险的现实需求。面对新形势新任务新挑战，急需创新财政支出方式，构建多元化政府付费项目支付方式，拓展政府可行性缺口补助方式，综合采用土地划拨、收入补贴、价格补贴、项目出资、股权收益让渡、税收优惠等其中一种或多种，为授予开发经营权、厂网一体和行业打包等组合开发模式提供可能性，促进公益性较强的水污染防治项目构建合适的盈利机制，推动水污染防治PPP在更加广阔的领域得到实施。