第三方治污还需跨越多道“坎”？

近日，国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》（下称《意见》），要求在环境公用设施、工业园区等重点领域推动建立第三方治理的治污新机制，并提出到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染治理市场的活力进一步激发。
将环境修复纳入其中

《意见》指出，对以（地方）政府为责任主体的城镇污染场地治理和区域性环境整治等，采用环境绩效合同服务（合同环境服务）等方式引入第三方治理。鼓励地方政府引入环境服务公司开展综合环境服务。E20研究院执行院长薛涛在接受中国经济导报记者采访时表示，在财政部2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》中，环境治理被列入政府购买服务的范围，但该办法重在政府采购的程序，对环境治理未有任何展开论述。 “新《环保法》要求以环境质量标准作为效果导向，同时以地方政府为责任主体，这其中蕴含环境修复的需求非常巨大，被认识到只是早晚的事。”薛涛表示。 “环境修复这一概念这次和市政公用设施建设以及工业园区污染治理被提到了相同的高度，这表明政府对环境修复的认识逐渐深刻。”薛涛表示，但是和市政公用设施建设以及工业污染治理不同，环境修复目前在国内并没有形成完善的商业模式，也没有非常成熟的案例可以借鉴。“环境修复的产值效率不如市政公用设施建设和工业污染治理高，这也是之前资本不愿进入的一个重要原因。” 薛涛指出，在环境修复领域，由于之前的不成熟，包括技术方案、招标方式、考核方式、监督方式等方面的工作下一步也有待细化。
概念有待进一步厘清

然而，对于此次《意见》的发布，也有不少人士对《意见》提出疑问。长期从事环保投融资咨询的济邦咨询公司董事总经理张燎就是其中之一。 “此次发布的《意见》提及的第三方治理，在定义上未能阐明环境公用设施投资运营市场化与住建部的特许经营有什么区别和联系，也不清楚与财政部、国家发展改革委力推的PPP（公私合作模式）有什么关系。”张燎在接受中国经济导报记者采访时表示。 张燎对记者举了个例子，比如城市污水处理，在2004年，住建部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》就已经明确了属于特许经营管理范畴。而在2014年12月财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》、国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》都明确将城市污水处理纳入PPP范畴。而在国务院此番发布的《意见》中又将城市污水处理归入了第三方治理中的环境公用设施范畴。 “定义的模糊首先是概念混淆。现在很多地方政府本来就对特许经营和PPP还没有吃透，再加上个第三方治理，对他们来说，多了个新名词，更是吃不准。”张燎如是说。
“各部委在发布文件时，都会有各自的话语和概念体系，在管理流程以及相应的推进激励措施上也会有区别。地方实施一个项目，需要适应相应部委的话语体系，按照相应流程完成整个过程。现在同样一个项目有了多套话语体系，这让地方政府在实施项目时更加无所适从。”张燎解释。 “不仅如此，在一些项目进入实际操作层面上遇到困难或者冲突，各方需要寻找依据进行解决时，这时有了好几个解释，会使原本简单的问题更难以解决。因为缺乏清晰的可依凭的法规政策文件去进行裁决。”张燎对此表示担忧。 “ 这种多部门的职责重叠，很容易形成‘多龙治水’的局面，也会消耗更多的行政管理资源，‘扯皮’情况可能频频发生。”张燎透露。
可在税务优惠政策上多“着墨”

《意见》指出，要加大财税支持力度。对符合条件的第三方治理项目给予中央资金支持，有条件的地区也要对第三方治理项目投资和运营给予补贴或奖励。积极探索以市场化的基金运作等方式引导社会资本投入，健全多元化投入机制。研究明确第三方治理税收优惠政策。 “这里的税收优惠政策，并没有展开讲。若能将对治污企业的税收进行一定优惠，那么对第三方治理市场的发展将起到推动作用。”张燎认为。 “目前来看，未来第三方治理很有可能出现新增税负的现象。有人会问，新增税负从何说起？其实这主要存在于排污企业和治污企业之间。”张燎指出，“原来对污染进行治理，是排污企业内部成本的一部分。现在将这部分业务外包给治污企业，这就出现了新的纳税主体（治污企业）。一方面，排污企业仍然需要掏钱请第三方公司来治污，仍需要付出治污成本，而这部分治污成本外部化后，治污公司仍需缴税。这就是因污染治理外部化新增的税负，最终要由排污企业承担。这里面，有流转税，也有所得税。”“其实，政府推行环境污染第三方治理在于专业治污，而不在于多收税。而如果能对治污企业的税负进行减免，那么这部分减免的成本也会反映到治污项目报价上，价格更低更有吸引力，进而增强排污企业选择第三方治理的积极性。”张燎表示。
谨慎使用“价格”杠杆

《意见》指出，要完善价格和收费政策。加大差别电价、水价实施力度。提高排污费征收标准，实行差别化排污收费。完善污水、垃圾处理收费政策，适当提高收费标准，逐步覆盖全处理成本。严格落实垃圾发电价格政策。建立健全鼓励使用再生水、促进垃圾资源化的价格机制。全面落实燃煤发电机组脱硫、脱硝、除尘等环保电价政策。 “提高排污费征收标准，可以更好地体现市场的调节作用。原先这部分价格比较低，基本不能覆盖成本。这其实是将外部化的排污成本逐渐通过价格体现出来。”薛涛认为。 对此，张燎也表示赞同。然而，张燎对“加大差别电价和水价实施力度”提出质疑。
“对治污企业实施差别电价和差别水价，其实在其他行业也实施过。但是差别价格背后的实质，其实就是由一个部门补贴另一个部门，差别电价就是电力公司补贴，差别水价就是供水公司补贴。这是对市场要素价格的扭曲。其实治污企业的生产成本本身也是排污企业的排污成本。排污企业既然有了排污，根据‘谁污染谁付费’的原则，这部分成本本来就应该排污企业承担。只不过过去因为监管缺位，这部分成本没有真正体现出来。”张燎认为。
同时张燎也指出，“根据以往经验来看，差别价格政策的实施，会带来很多附加的管理成本，如为了防止‘钻空子’骗补增加的行政成本。最后效果并不尽如人意。”