“靠自己”难保成效 上海深入推进第三方治理

上海市政府常务会议近日审议并原则通过《关于加快推进上海环境污染第三方治理工作的指导意见》及试点工作方案，明确提出要培育发展环境污染第三方治理市场。这一文件是全国范围内首发的地区性推进第三方治污条文，对长期被环境污染治理而困扰的化工企业来说无疑是个利好政策。公开资料显示，在国内不少地区，第三方治污模式的优势已经开始显现，但责权利不明确等方面存在的一些制约因素，牵制了环境服务企业与化工企业双方的积极性。



　　第三方治理“一举多得”



　　近年来，我国多地区遭遇大范围、长时间雾霾天气，部分城市地下水受到严重污染，局部地区土壤污染程度加剧。这些现象在引发全社会对环境问题高度关注的同时，也让公众充满困惑，为什么在环保成为基本国策，并且投入逐年增加之下，环境形势却依然严峻。



　　“不少企业的污染治理设施闲置不用或间歇使用，形同虚设，完全实现不了污染物达标排放的要求。”有业内人士对坦言，目前我国工业治污依然沿用“谁污染、谁治理”的老路，由排污企业自行解决治理问题。但由于缺乏有效监管，工业企业自觉控污减排意识比较淡薄。同时，受经济实力和技术水平制约，也很难做到每个企业都建设污染治理设施，建成后也常常出现建而不运、运而不足的现象。



　　“缺技术”、“投入大”、“监管弱”，环境改善自然难见成效。因此，在环境治理领域采用市场化手段，被认为是更加行之有效的治污之路。财政部财科所所长贾康表示，在环境建设方面，政府更应该考虑如何让经济手段为环境改善多做贡献。



　　贾康说，如果较多采用行政手段，政府并没有能力做到对海量企业有效甄别“关停并转”；以准入为代表的法律手段也会导致寻租层出不穷；依靠经济手段调节，让企业在市场中优胜劣汰才是最为有效的方法。



　　据了解，目前在国际上，工业减排普遍采用第三方治理模式，即排污企业以合同的形式通过付费将产生的污染交由专业化环保公司治理。



　　全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华指出，第三方治理模式的优点在于：排污企业由于采用专业化治理降低了治理成本，提高了达标排放率；政府执法部门由于监管对象集中可控而降低了执法成本；此外，还刺激了环保企业和产业的发展，“可谓一举三得。”



　　近些年来，工业污染第三方治理模式已经在我国燃煤电厂脱硫脱硝领域得到试行，取得显著成效。一些大型工业企业和工业园区也尝试着采用此种模式以降低污染治理成本，如燕山石化委托威立雅水务处理企业工业废水、上海化工园区委托中法水务处理园区工业废水，都取得良好效果。



　　“靠自己”难保成效



　　如果排污单位治污的能力和效果能优于第三方，那么“谁污染，谁治理”就难以被“谁污染，谁付费”取代，可实际情况是这样吗？



　　近年来，上海每年环保投入占GDP的比例都保持在3%左右，在全国各城市中领先，环境因此逐步改善。上半年上海环境治理报告显示，上海第五轮环保三年行动计划近九成的项目已完成或开工，19项国家重点减排项目和88项上海减排项目已完成，全市化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量同比分别削减了2.16%、3.26%、8.02%和6.65%。



　　与此同时，上海的空气质量形势依旧严峻，以PM2.5为代表的大气复合型、区域性污染仍旧突出，灰霾天时有发生。去年上海空气质量达标率为66%，PM2.5年均浓度为62微克/立方米，超出国家标准77%。



　　环境治理投入和举措逐年加大，市民“体感”却不够明显，这其中固有环境修复本身缓慢的特性，也有排污单位治污不力的缘故。上半年，全市环保系统查处环境违法案件780件，同比增加12%。其中，不少违法单位被发现治污设施闲置或间歇运行，形同虚设，实现不了污染物达标排放的要求。这就好比老师让学生自己批作业，如果不抽查，一些学生不做作业报个分数就行。把治污权放给排污方，反而为部分违法企业监守自盗、偷排超排提供了可能性，且增加了监管部门的执法成本和执法难度。



　　多数排污单位其实不愿触犯法律，只是在治污上“有心无力”，缺乏必要的专业设施、人力及财力。“一些企业自购一套治污设备的花销，可以委托第三方治理10年。”主攻中小企业排污治理的上海某知名环保集团董事长滕国忠表示，即使治理同一个对象，排污企业和第三方专业团队所需的成本也不同，第三方可以比排污企业节省1/3左右。委托第三方治理，企业可以腾出大把精力专注于生产经营主业。而借助合同的约束，第三方要保证治理的效果，还会对排污企业起到监督作用。另一方面，治污责任通过合同方式向环保公司转移和集中，环保部门也从监管分散的排放源，变为监管集中可控的环保公司，降低了执法成本。



　　加快推广创新模式



　　2015年是“十二五”规划的收官之年。按照《“十二五”节能环保产业发展规划》，今年节能环保产业总产值将达4.5万亿元，其中脱硫脱硝设施建设投资超过8000亿元，环境服务业产值超过5000亿元。与发达国家环境服务业占环保产业50%至60%份额相比，我国尚有很大差距。推行环境污染第三方治理，对推动环境服务业发展无疑是一个重大利好。



　　在国内较早尝试环境污染第三方治理的上海，其第三方治理产值自2004年以来年均实现约两成的增幅。经过数年摸索，上海的环境污染第三方治理开始进入全面推动期。今年，上海将第三方治理作为环境治理体制改革的关键点，在电厂除尘、脱硫、脱硝等重点领域推广成功经验。



　　除此之外，今年上海将提高治污标准和排污成本，倒逼排污企业更加重视治污的成效，进而凸显第三方治理在专业、成本上的综合优势。监管部门还将建立诚信体系，鼓励环境污染第三方治理企业发布年度环境责任报告，并将不规范运营、偷排漏排，以及运营设施未达到环保相关要求等信息纳入上海企业征信系统和社会公共信用服务平台，与融资、担保和相关政府支持政策挂钩。



　　清华大学环境学院环保产业研究中心副主任薛涛认为，随着市政公用行业市场化的推行，带动了环境服务业的快速发展，同时培育了一大批规模化的环保公司，其技术及管理水平也在不断提升，环境污染第三方治理的契机逐渐凸显，条件也日臻成熟。



　　通过第三方治理，排污企业降低了治理成本，提高了达标排放率。政府执法部门由于监管对象集中可控而降低了执法成本。此外，还能刺激环保企业和产业发展。这种多赢模式看起来很美，但作为一项创新制度最终“落地”，尚需面对企业信用、环保监管等诸多新问题和新挑战。



　　上海市环保局局长张全介绍，近期环境污染第三方治理的推进工作将主要从三方面“发力”：明确责任、提升动力和行业自律。首先，2014年10月1日起将施行的《上海市大气污染防治条例》明确，第三方治理企业“未按照法律、法规和相关技术规范的要求实施污染治理，或者在实施污染治理中弄虚作假的”，予以行政处罚。这意味着，第三方治理企业应承担因其违法行为造成污染的行政法律责任和连带责任，“出事推给排污企业”不再行得通。



　　其次，上海将提高治污标准和排污成本。一方面，今明两年，上海将按照严于国家、接轨国际的要求，加快出台锅炉、餐饮油烟、汽车涂装、涂料油墨、印刷包装等行业的大气污染物地方排放标准及相应的治理技术导则和规范。另一方面，分步提高二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等主要污染物的排污收费标准，按照排放水平实施阶梯收费。这样做的目的，是倒逼排污企业更加重视治污的成效，进而凸显第三方治理在专业、成本上的综合优势，让其受到重视。



　　此外，许可审批取消后，第三方治理企业的诚信和行业自律体系亟待建立。《指导意见》鼓励环境污染治理企业成立行业协会，开展能力评估、等级评定、培训教育、信息统计等工作，还可以探索环境污染第三方治理企业的监理机制，防止排污和治污单位“同流合污”。同时，监管部门将建立诚信体系，鼓励环境污染第三方治理企业发布年度环境责任报告，并将不规范运营、偷排漏排，以及运营设施未达到环保相关要求等信息纳入上海企业征信系统和社会公共信用服务平台，与融资、担保和相关政府支持政策挂钩。



　　“环境污染第三方治理对上海意义重大，做得好可以‘一石三鸟’。”张全表示，提升环境治理水平、推动环保产业发展、加速市场化为导向的行政审批制度改革，环境污染第三方治理将是这些课题的重点结合点和突破口。预计到2017年，上海工业和市政年度环境治理设施建设和运行投入规模可达300亿元以上。