激活工业污染治理市场化 第三方治污仍需责任明确

2015年是国家“十二五”规划的收官之年，也是党的十八届三中全会首提生态文明制度建设改革目标的第三个年头。无论是从完成“十二五”规划节能减排的目标任务来看，还是从加快和深化全面改革的进程来说，今年都是非常关键的年份。尤其是如何在市场经济的基础上推进全社会的生态环境保护，如何利用市场经济的规律和规则提高各部门对环境资源的配置效率等，这些显然都将成为2015年生态文明建设的重中之重。

　　就在1月14日，国务院办公厅正式印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》（以下简称《意见》）。虽然《意见》仅仅针对的是“环境污染第三方治理”这一主题，但是实际上这个由国务院办公厅发布的《意见》却承载着非常重要的使命。那就是，在前期落实和推进各项环境法律法规和政策的基础上，我们开始尝试从最为关键的环节出发，开展将社会主义市场经济制度与生态文明建设相结合的有益探索。可以说，这既是一种尝试和探索，更是一场攻坚战。

　　变化

　　治理成本低一两成

　　“环保部从十几年前就开始推动第三方治理，一些地方政府和企业也积极响应。但现实中，第三方治理仍然发展缓慢。原因是以前还没有形成主要的政策导向，并不是治理模式的先天缺陷。”环保部科技标准司负责人日前表示。

　　公开资料显示，我国工业污染占总污染的70%，是环境污染的主要来源。第三方治理主要针对工业领域，但我国目前工业污染治理设施的社会化运营比例仍相对较低，只有5%左右。相比之下，城镇污水处理设施的社会化运营比例已经达到50%左右。

　　近日国务院出台的《意见》释放出了明确导向—第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。“《意见》还提出坚持排污者付费、市场化运作，根据污染物种类、数量和浓度，排污者承担治理费用，受委托的第三方治理企业按照合同约定进行专业化治理。”

　　《意见》指出，一是要推进环境公用设施投资运营市场化，在城镇污水垃圾处理设施领域，采取特许经营、委托运营等方式引入社会资本，通过资产租赁、资产证券化等方式盘活存量资产。对污染场地治理和区域环境整治，采用环境绩效合同方式引入第三方治理。二是要创新企业第三方治理机制，在工业园区、重点行业积极培育第三方治理的新模式、新业态，选择有条件的地区和行业，探索实施限期第三方治理。

　　根据《意见》中的主要目标，到2020年，环境公用设施、工业园区等重点领域第三方治理取得显著进展，污染治理效率和专业化水平明显提高，社会资本进入污染理市场的活力进一步激发。

　　全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华介绍说，第三方治理模式的优点在于：排污企业由于采用专业化治理降低了治理成本，提高了达标排放率；政府执法部门由于监管对象集中可控而降低了执法成本；此外，还刺激了环保企业和产业的发展，“可谓一举三得。”

　　值得留意的是，《意见》提出加大财税等支持力度—对符合条件的第三方治理项目给予中央资金支持，有条件的地区也要对第三方治理项目投资和运营给予补贴或奖励。积极探索以市场化的基金运作等方式引导社会资本投入，健全多元化投入机制；研究明确第三方治理税收优惠政策，国家发展改革委、财政部要加强统筹协调，制定推进第三方治理的投融资、财税等政策。

　　第三方治理还需跨越多道坎

　　诚然，第三方治理是一个可以实现多赢的治理模式。但是，数据却显示，工业污染治理设施的市场化运营比例较低，只有5%左右，远低于城镇污水处理设施市场化运营达50%左右的比例。人们难免发问：这样一个多赢的治污模式，缘何进展缓慢？

　　究其原因，第三方治理目前还面临着诸多挑战和困难，需要跨越多道“坎”。

　　首先是第三方和排污企业责任如何界定。“以前，企业超标排污，责任很明确。引入第三方企业后，排污企业会认为治污已交由第三方处理，排污不达标应由第三方担责，治污方会认为排放不达标是因排污方不按照合同排污，导致污染难处理。”湖南省人大环境与资源保护委员会污染监督处处长刘帅说。

　　互相推诿之外也有互相勾结。实践中，一些环境服务第三方机构往往成为排污企业违法排污的帮凶，与排污单位恶意串通提供虚假环评材料、伪造或者篡改监测数据等违法行为屡见不鲜。如有些第三方机构帮企业挪动烟囱上的监测点位置，或改变在线监测的程序设置，让废气排放达标。

　　刘帅解释说，在现有法律条件下，排污企业仍是法律责任主体，一旦发生污染物排放不达标的情况，即使排污企业严格履行合同条款，仍需承担违法排污的法律责任。此种情况下，排污企业面临较大的法律风险，大大降低了其采用第三方治理模式的积极性。

　　除了责任不明确，计划变动带来的投资运营风险也让不少第三方企业心有畏惧。桑德国际有限公司副总经理董智明有着多年的投资运营经验，对第三方治理中存在的问题了然于胸。他告诉记者，现在开发区也好，工业园区也好，往往是边建设、边招商。如此一来，越到后期，入驻企业越可能与当初园区的产业定位不一致，结果是要处理的污染物种类、浓度和数量更加复杂，对原有处理系统产生的冲击较大。“第三方企业要处理的污染物更复杂了，处理成本无疑会抬高，而且设备的使用寿命也将缩短，如果没有一个动态的价格调整机制，企业将陷入亏损状态。”董智明说。

　　此外，付费保障、税费缴纳、专业化处理能力等问题，都不同程度地制约着第三方治理的顺利推进。全国工商联环境商会秘书长骆建华说，排污企业如自行治理污染，其治理费用可计入生产成本，无须纳税。而如果委托第三方投资建设或运营管理，排污企业向第三方支付污染治理服务费用，环境服务公司作为企业需缴纳各项税负。“这无疑是增加了全社会的污染治理成本，不利于第三方治理模式的推行。”

　　总之，接受采访的专家、管理人员都表示，第三方治污是尽快扭转我国环境持续恶化的有效路径，宜尽早寻求突破口，吸引更广泛的社会力量联合治污。如今，国家《意见》的出台，是否意味着从此打开了工业污染治理市场化的大门？

　　对此，董智明持谨慎乐观态度。“第三方治理说了很多年，但一直运作得不理想，根子在于监管不严、处罚不力。如果监管到位了，处罚足够严厉，企业无法偷排或者闲置环保设施，环境污染第三方治理的市场也就起来了。否则，这个市场不可能发展。”

　　处罚措施震慑力不足也影响了排污企业购买第三方治理服务的积极性。“很多时候，违法成本远远不及添置一套治污设备和维护一条完整的治污工艺流程的成本高。”中国人民大学环境学院教授蓝虹指出，第三方治理的成本优势只有在守法的环境下才能成立，当违法成本远低于守法成本时，第三方治理的低成本也就失去了优势和吸引力，难以形成市场并壮大。

　　可喜的是，这一状况正在得到改变。新修订的《环保法》规定，在环保部门对企业违法行为作出处罚以后仍不改正的，将对企业负责人进行行政拘留。此外，违法行为造成重大损失或人身伤害的，都将追究企业负责人的刑事责任。从简单的财产处罚到财产、人身双重处罚，从一般性的处罚到按日计罚，企业的违法成本已越来越大。

　　此外，“推进环境污染第三方治理，必须明晰责任，才能免除相关企业的后顾之忧。”蓝虹说。目前的规定是要求排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。对此，蓝虹认为，应该由第三方而不是排污企业来承担污染治理的主体责任。“这样的话，既可以让更多的排污企业有动力将治污交给第三方，有利于第三方企业的做大做强，同时也让第三方有动力去监测排污企业的行为，真正做到污染者付费。”

　　蓝虹说：“只有解决了动力和责任问题，市场主体的积极性和创造力才能得到最大释放，其他问题的解决才具有基础。”