摘要: 目前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处,失地农民利益受损的现象时有发生,这成为社会矛盾激化的因素之一。论文从失地农民利益的保护现状出发,针对我国现行土地征收制度在失地农民权益保护方面存在的问题,阐述了完善农村集体土地征收制度的具体路径。
关键词: 土地征收;公共利益;征收补偿;农民权益中图分类号
一.土地征收制度的完善与农民的利益密切相关
改革开放以来,为适应经济发展的需要,大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。失去土地的农民的利益应当得到充分保障,这是一个毋庸置疑的问题,但现实并不能令人满意。根据劳动和社会保障部的统计,我国目前有将近6000万失地农民;九三学社进行的一项调查表明,在全国的失地农民中,有60%左右的人生活十分困难,有稳定经济收入,没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。[1]2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国“以租代征”涉及用地2. 20万公顷(33万亩),违规新设和扩大各类开发区涉及用地6. 07万公顷(91万亩),未批先用涉及土地面积15万公顷(225万亩)。[2]在土地被大量占用的同时,许多农民都面临“种田无地,就业无岗,低保无份”的尴尬境遇,失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。近来中国农村社会形势专题研究成果也表明,农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权活动的焦点,是当前关系农村社会稳定和发展的首要问题。[3]征地现金斗di主 xianjddz.com问题不仅关系到农民的现实利益和长远利益,而且也关系到全社会的稳定。在此背景下,有关的土地征收制度的完善无疑会成为被关注的焦点。在制度设计中,一方面土地征收制度需要保证国家获得必要的建设用地,重新分配土地资源,保障经济建设顺利进行;另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段,要保护失地农民的合法权益不受侵害,维护社会秩序的稳定。因此,认真研究我国现行土地征收制度,分析我国城市化进程中的土地问题,对解决土地征收及补偿纠纷,保护农民的合法权益,深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大, 2008年10月19日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题,强调要“改革征地制度”,这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径,也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。
二、土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷
(一)对土地征收的目的即“公共利益”未做出明确界定
“低的补偿让我搬走,去住一个破地方。这不是公共利益的需要,这是开发商利益的需要。在‘为社会公共利益’的名义下,私权被剥夺了,增加的却是开发商的利润。”当广州某区的农民得知,自己曾经祖祖辈辈耕种过的土地被征收后,政府通过出让获得了几百万元的收入,开发商通过炒卖又获得了上千万的利润,而自己仅得到区区几万元的补偿时这样说到。世界上大多数国家将“公共利益的需要”作为土地征收制度设计的法理基础,我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》也均有规定,“为了公共利益的需要”是我国征收集体所有土地的唯一前提。但是立法却没有对“公共利益”的判断标准做出明确的界定,被许多专家学者和社会大众寄予厚望的《物权法》仍没有对这一问题有所突破,同时立法也没有像世界上许多国家那样,对以公共利益为目的建设项目的范围采取列举式的规定,并且征收土地的过程中也缺乏具体的程序性法律规范可资参考,从而导致大量非公共利益的建设性用地征地也靠打着“公共利益”的旗号来进行,引起失地农民的强烈不满。诸如国防军事、基础设施、水利工程等建设项目被界定为“公共利益”一般不会有什么争议,但最近十年左右,在全国范围内兴起的房地产建设高潮中,商品房建设或其他商业设施的建设等营利性建设项目征地也是借“公共利益”的名义进行的。“为了公共利益的需要”这一旨在维护大多数人利益的立法限制,由于概念的极具抽象性成了少数人牟利的工具,导致土地征收权的滥用,这不能不说是立法的遗憾。
(二)征收土地的补偿范围窄且补偿标准太低
根据《土地管理法》第47条的规定,农用地征地补偿范围主要包括:土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费这四项。从该条文中可以看出现行土地征收补偿范围非常狭窄,农民个人能拿到的只是土地附着物及青苗补偿费,占有补偿款很大比重的土地补偿费归集体经济组织所有。在增加征地补偿费用项目必然加大土地征收成本,增加地方政府财政开支的情况下,失地农民究竟能获得一个什么样的生活保障和生活标准,在很大程度上还取决于地方政府的态度。[4]从实质上看,我国实际采取的是不完全补偿原则,只对因土地征收造成的直接损失予以补偿,而对因征收行为造成的一切间接损失均。更重要的一点是,现行的立法理念仍然还停留在只是把土地视为国家提供给农民作为基本社会保障手段的阶段,只要农民的基本生活得到了保障,就等于获得了“相应的补偿”,而没有考虑农民由于失去土地可能受到的间接损失,比如对残留地、对相邻土地损害的赔偿等其他损失完全没有规定,这是我国补偿范围不充分、不完整的表现。
与土地补偿范围过窄同时存在的问题是补偿的标准太低,依《土地管理法》第47条第2款的规定,征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍,安置补助标准,为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍,最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍;该条第6款规定,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征收前3年平均年产值的30倍。农民普遍认为,按照法律规定的土地补偿费和安置补助费最高不超过被征地前3年平均年产值的30倍的标准,自己所拿到的征地费难以维持本人及其后代今后的生活所需。同时这种“产值倍数法”的补偿计算方式仅仅考虑到被征土地的原用途和原产值,而不考虑土地本身的价值和被征土地所处的区位等因素也是很不科学和很不合理的。
(三)补偿、安置费用的分配办法欠精细
分配方面存在的主要问题是征地的受偿主体和分配细则不明确《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”《土地管理法实施条例》第26条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”就补偿费用而言,地上附着物和青苗补助费计算标准比较简单和单一,而且受偿主体明确,两项补偿费用的分配,在实践中争议不大。经常引发争议的是土地补偿费和安置补助费这两项补偿费用,按照《土地管理法》第47条的规定,这两项补偿费用有不同的计算标准,在确定补偿时是分别计算的,但许多地方政府在征地过程中往往对土地补偿费和安置补助费不加细化,大多进行捆绑式补偿,将两项补偿合计后一并支付给农村集体经济组织。土地补偿费在整个补偿款中占有很大的比重,这就意味着补偿款的大部分还不能直接分到农民手中;由于集体土地所有权不明确,所有权权属纠纷大量存在,实践中出现很多村民小组与村民委员会以及村民委员会与乡(镇)政府就土地权属产生的纠纷;此外,许多农村基层组织建设薄弱,土地补偿费往往由村干部掌握,村干部剥削、挪用、瓜分土地补偿费的事件屡有发生,产生贪污腐化现象,严重侵害农民利益。[5]
(四)土地征收程序缺乏规范性
依照法律规定的程序,是土地征收权合法行使的程序保障,绝大多数发达国家都在其土地征收立法中规定了较为严格的征收程序。如法国的土地征收程序分为行政程序和司法程序,而日本的土地征收程序分为:举办事业的认定、征收范围及补偿金的裁决、补偿金的给付与征收程序的完成。相比较而言,我国的《土地管理法》仅对土地征收程序作了原则性的规定,缺乏规范性,实践中操作性不强,具体表现为:第一,程序的相关立法尚显简单、粗糙,在许多制度的设计上存在一些漏洞。如土地征收目的合法性审查没有纳入程序中,征地公告与补偿安置公告的设计不科学,“我国现行土地征收程序基本上是内部程序。征地公告与补偿安置公告是在征地申请被批准之后及补偿安置方案制定之后的公告,属于事后程序。”[6]第二,土地征收执行程序中政府处于主导地位。征地是不是符合公共利益的需要、征地方案的批准以及补偿标准都是政府说了算,被征地人在征地过程中缺乏表达自己意见的机会。第三,土地征收程序中对被征收者的保护不足。如农民对补偿程序参与不够充分,缺乏农民实际参与听证的保障渠道,农民权益得不到充分的保障。
(五)土地纠纷的解决机制不健全
种种事实和数据显示,农村征地补偿问题已经成为土地纠纷的重要类型之一,而沿海较发达地区是目前农村土地争议最集中的地区,其中以浙江、山东和广东最为突出。《土地管理法实施条例》第25条规定:“对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”该条规定实际上把土地补偿标准争议问题排除在诉讼范围之外,没有规定当事现金斗di主 xianjddz.com人向司法机关获得救济的权利,这样的做法显然是不利于被征地农民利益保护的,在土地征收过程中,政府一直参与其中,征地要由政府批准,在集体土地被征收归国家所有以后,也是由政府作为土地所有者代表国家出让土地使用权并且收取管理费和土地出让金,由政府这样一个与补偿争议双方都有重要利害关系的主体先来协调争议,并充当最终的裁断者显然是不合适的,无法切实保障被征地农民的合法权益,土地征收纠纷得不到公平解决。[7]在这种大环境下,很多农民在土地征收纠纷产生后,大多采取信访、上访、集体包围政府,甚至直接的暴力等私力救济的方式寻求解决,而很少采取诉讼、行政裁决等公力救济的方式。[8]在当前构建社会主义和谐社会的大背景下,如何改进和完善我国现行土地纠纷解决机制,更好地保护失地农民的合法权益,已经成为当务之急。
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