中国征地及移民安置的法律制度分析

　　征地及其移民安置不仅是一个经济问题，而且是一个重要的社会问题。特别是对于中国这样一个拥有13亿人口大国，人多地少，耕地后备资源严重不足，经济高速发展需要占用大量耕地，能否做好征地移民的安置工作将直接影响到农村社会的稳定和经济社会的可持续发展。解决征地移民问题，首先需要加强征地及移民安置的法制建设，从法律制度上为妥善解决征地移民问题提供保障。为此，中国政府始终把征地移民安置的法律制度建设作为一项重要工作。目前，我国还没有专门的《移民法》，征地及移民安置的法律制度主要体现在土地管理及相关的法律法规中。
　　一、征地及移民安置法制建设的历程
　　针对我国土地制度改革和建设对征地移民工作的需要，确立了不同时期我国征地移民的法律制度。我国的征地移民的法律制度建设大体经过了四个阶段。
　　1、　　1953年政务院颁布《国家建设征用土地办法》
　　解放初期，根据国防工程、厂矿、交通、城市等建设征地的需要，政务院于1953年12月颁布了第一部关于征地移民的法规。明确征地的原则是：既应根据国家建设的需要，保证国家所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置，凡有荒地、空地可利用的，应尽量不征用或少征用人民的耕地良田。对土地被征用者一时无法安置的，则应待安置妥善后再建设或另行择地建设。并明确了征地的批准权限和补偿标准。一般以土地的最近三年至五年产量的总值为标准。由于当时我国土地是国家所有和个人所有两种所有制形式。因此，征用土地指的是国家征用农村和城市属私人所有的土地，补偿安置也是针对个人，补偿安置工作主要由人民政府负责。
　　1958年，国务院修订并重新公布了《国家建设征用土地办法》。补偿的标准改为2年至4年的亩产量总值予以补偿。根据农村土地已由原来的农民私有变为农业生产合作社所有，土地所有权发生变化重新作出规定。土地补偿费或者补助费发给合作社，属于私人的地上物补偿费，可发给地上物所有者私人。征用生产合作社土地，对社员生产没有影响的，可以不发给补偿费。征地后的劳动力主要由当地政府和农业合作化安置，也可以组织移民。总的来说当时我国人口只有近6亿，人地矛盾不突出，虽然补偿的标准不高，除水利较为集中的征地外，其他工程征地一般不会给农村移民的安置造成困难。
　　2、1982年国务院颁布《国家建设征用土地条例》
　　八十年代初，文化大革命结束后，经济建设进入一个高峰期，城市以及各项基础设施建设都需要大量占用土地，征地数量的增加加大了征地难度。随着人口的增加人地矛盾开始突出，工程建设占用农村土地后，需要进一步加强对征地移民的安置工作。此时土地制度也发生了变化，农村土地的所有者即农民集体经济组织不再经营土地，而实行了家庭联产承包制，土地所有权和承包经营权相分离。表现在征地中既要对土地所有者支付补偿费，又要对土地承包者进行安置。对工程建设来讲，征地者是国家，使用土地者为企业或其他组织，国家拥有所有权，企业和单位有使用权。国家为了保证工程建设的需要，解决工程建设占用土地以及移民安置问题，需要重新制定一个法律作为保证。
　　针对这种情况，国家对征地移民作出了新的规定。基本原则是，首先是保证国家建设必需的土地，其次是妥善安置被征地单位群众的生产和生活。规定建设需节约用地，提高土地利用率，凡有荒地可以利用的，不得占用耕地，凡有劣地利用的，不得占用良田，尤其不得占菜地、园地、精养鱼塘等经济效益高的土地。城市建设要同旧城改造相结合，以减少新占用土地。规定了征地的程序和批准权限。征地补偿费用分为土地补偿费、安置补助费和地上补偿费。土地补偿费按面积计，为年平均亩产值的3-6倍。地上附着物的补偿标准由地方制定。安置补助费按农业人口计算。单位安置劳动力的，可获得或者核减安置补助费。《国家建设征用土地条例》的颁布，对于当时条件下解决工程建设用地和妥善安置征地移民发挥了重要作用，经济建设大量占用农村土地的情况下，农村特别是城市郊区未出现大量无地游民。
　　3、1986年公布第一部《土地管理法》
　　在1982年的国务院《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》的基础上，全国人大常委会于1986年6月25日通过了第一部《土地管理法》。与《国家建设征用土地条例》相比，虽然征地移民基本原则性没有变化。但有几点明显变化：一是将国务院的行政法规上升为国家法律，法律效力提高。二是进一步强调了要节约用地，保护耕地。并相应采取了一些经济措施，如占用耕地要缴耕地占用税，占用菜地要缴新菜地开垦基金等；三是深化了对征地移民工作的统一管理，由原来的建设部和农业部分管变成由国家土地局归口管理；四是更加严格了用地的审批程序和审批权限，同时强调了土地利用规划、土地权属登记等的基础工作。五是对大中型水利水电工程等特殊项目征地补偿和移民安置办法，由国务院另行规定。初步形成了征地和移民安置管理的制度框架。
　　这些都是按当时计划经济的体制条件下来设计的，带有浓厚的计划经济色彩，体现了国家征地的强制权，而对被征地相对人的利益保护不够。规定国家建设需要征用集体所有土地时，农民必须服从。农民将土地用作国家建设是一种应尽义务，国家对农民的费用是补偿性质的，而不是地价，因征地造成农民生产和生活困难的，国家应当负责。随着经济体制的改革，这些制度越来越不适应社会主义市场经济条件下征地和移民安置工作的需要。
　　4、1998年对《土地管理法》进行了全面修订
　　《土地管理法》实施10年来，国内经济体制和经济建设的情况发生了重大变化，需要征地移民安置的制度进行调整。首先是计划经济条件下形成的经济管理模式已不适应市场经济条件下征地移民管理的需要。如由于投资体制改革，原采用的限额审批的方式，无法实行对建设用地的控制，土地利用计划形同虚设，造成建设用地严重失控，许多地方出现了大量的闲置浪费的土地。二是建设用地已达到一定数量，国家整体经济实力明显增强，，不应该再走牺牲农民利益和农业来扩大城市建设的路子。三是建设大量占用耕地造成农用地大量减少，已经影响到农业的基础地位，需要对农用地实行更加严格的保护措施，四是人多地少的矛盾更加突出，劳动力安置难度进一步加大，同时计划经济体制下形成的农转非、招工等安置方式已不能继续。强化了农村土地承包经营权的长期性和稳定性，调整承包地安置劳动力的方式也难以实现。五是经济体制的改革使国家(即政府)、企业与农村集体经济组织农民的关系发生了变化，特别是政府和企业的利益目标不再一致。六是随着对外开放程度的提高，需要我国的征地和移民制度要与国际接轨，尽量采用国际通行的作法。这些都需要对原有的征地移民制度进行调整。因此，通过对《土地管理法》进行全面修订，重新确立了我国征地和移民安置制度。

　　二、征地和移民安置的现行法律制度
　　与其他国家相比，我国的征地及移民安置制度的基本原则是一致的，但由于土地制度的不同，又有许多特殊的地方。土地制度方面，实行的是土地的社会主义公有制，即国家所有和农民集体所有两种所有制。建立了土地用途管制制度，突出了土地利用总体规划对土地利用的控制作用。土地政策方面，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，更加强调了对耕地的保护。国有土地使用制度也进行了改革。强调了依法治国特别是政府要依法行政。提高了征地补偿和移民安置的标准，更加注重了移民的参与和政策的公开等。

　　1、征地的原则

　　国家严格控制农用地特别是耕地转为建设用地，建设需要占用农用地特别是耕地的，要经过严格的审批，从而通过减少建设占用农用地来达到减少移民的数量和对移民产生的影响。国家禁止闲置浪费土地，对闲置浪费1年的可以收土地闲置费，连续2年未使用的，要收回土地使用权。建设占用耕地的要实行占一补一，由占用耕地的单位补充与所占数量和质量相同的耕地；没有条件补充的，要缴纳耕地开垦费，由地方人民政府履行补充耕地的义务。强调了土地利用总体规划对建设用地的总量控制，农用地转为建设用地必须符合土地利用总体规划和计划的指标。征用农村集体所有的土地，必须依法给予经济补偿。征地引起的移民必须妥善安置，保证被征地移民的生活水平不降低。制订征地方案和征地补偿方案过程中要听取被征地移民的意见，征地的方案及补偿安置方案必须公告。
　　2、征地补偿的办法和标准
　　目前，我国征用土地实行的仍然是经济补偿加安置劳动力的办法，而不是向农民购买土地。所支付的费用仍然是补偿性质的。这一点没有根本变化。征地所要支付的费用包括：土地补偿费，主要是支付给土地所有者即农村集体经济组织的费用；安置补助费，是用于安置被征地后剩余农业人口的补助费用；地上附着物补偿费，主要用于被拆迁的房屋重建、基础设施的恢复和林木青苗的损失补偿等。