[转帖]水利国有资产管理体制改革的思考

摘 要 水利国有资产是国有资产的重要组成部分。水利国有资产管理体制改革，应该也必须在国有资产管理体制改革的框架下，充分考虑水利资产的性质、作用和特点，使水利国有资产能够发挥最大的经济、社会和生态效益，为解决我国的水资源问题，保障经济社会的可持续发展发挥应有的作用。
通过分析国有资产管理体制改革实践和水利国有资产管理存在的问题，探讨了水利国有资产管理体制改革的必要性、改革目标和方向，初步提出我国四种不同类型水利国有资产管理体制的改革设想。
关键词 水利 资产 管理体制 改革


一、水利国有资产管理体制深化改革势在必行


新中国成立后，按照有关法律，明确规定了河流湖泊及其水资源均归国家所有，将旧社会兴建的水利工程资产收归国家所有。针对山河破碎、水旱灾害频繁的局面，５０多年来，我国兴建了一大批水利工程，形成了数千亿元的水利固定资产。到２００１年底，全国共有水库８．４万座，堤防２６万ｋｍ，１５０００多个国有水管单位管理的水利工程固定资产原值达３３００多亿元。国家还在继续投资兴建新的水利工程。水利资产在抗御灾害、保障经济社会发展和保护改善生态环境等方面，发挥了重要作用。


根据我国目前对国有资产类型的划分，结合水利资产的功能、作用，水利国有资产可以分为自然资源型水利资产、公益型水利资产、经营型水利资产、综合型水利资产四种类型。自然资源型水利资产主要指水资源、岸线、土地（包括滩地和库区范围内的山地等）以及河道和水工程管护范围内的砂、石、土料等自然资源，最具代表性的为水资源。公益型水利资产主要是指承担防洪、排涝、生态改善等公益性任务的水利资产，其用途基本上是特定的，不能随意变更，提供的服务不宜直接向服务对象收取费用，或者所收取的费用不足以回收投资甚至不能够弥补运营成本，其数量和规模主要依靠政府通过税收集中支付和财政预算的方式来形成。经营型水利资产主要是指城市供水、水力发电等能够产生效益，其产权主体能够独自利用、其效益能够单独享有的水利资产。综合型水利资产主要是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性任务的水利资产，在我国目前水利资产中占有较大的比例。这四类资产在一定的条件下可以转化。


水资源是重要的战略性资源和基础性的经济资源，是生态环境的重要要素。由于水资源具有地域的相对不确定性（在流域内可以流动）、数量的随机性（受天然降雨和人为影响）、用户的多元化（生活、工业、农业、生态、渔业、航运……）等特点，水资源资产的实物量和价值量核定存在诸多困难，管理上还存在管理粗放、水平低、利用效率和利用效益相对较低等诸多问题。


公益型、经营型和综合型水利资产是经过投资、投劳而形成的水利固定资产。在改革方面，存在以下问题需要考虑：


一是水利资产（或产权）进行市场化配置存在更多的障碍和困难。水利行业有“垄断”之实，有“垄断”之责（任），而无“垄断”之利。水利资产所提供的产品或服务，是经济社会存在和发展的基础设施，是其他生产部门赖以生产和再生产的基础性条件。在为数不多可以营利的领域（如供水、灌溉）等，由于政策原因（如价格偏低），对民间资本缺乏吸引力，水利资产的市场化配置存在较大的困难。在市场供给严重不足的情况下，社会经济的发展对水利资产的巨大需求，客观上要求政府介入水利资产的配置与供给，不可能完全依靠市场供给。


二是政、事、企不分，部分水利资产产权不清，所有者虚位，监管与运营职责不清，管理不到位。一些水利事业单位性质界定不明，政、事、企不分，既被授权行使某些行政职能，又是为社会提供公益性服务和公共产品的事业单位，本身又办企业，事业单位的行政领导办企业，直接管理企业。一些事业单位既是水利国有资产的监督管理者，又是水利国有资产的使用者、占有者和具体运营者，产权不清，责任不明，管理不力。


三是大量的水利资产边界模糊。既有公益性，又有经营性，管理目标和管理成效难以确定，既不能用资产保值增值或绩效评价来实施监管，也不能按事业单位层层审批把关的办法保证水利国有资产不流失。


四是管理机构臃肿，人员结构不合理；经费不足，财务困难。许多管理单位性质界定不明，不是企业，也不像事业；事业经费严重不足，经营性部分的水价、电价难以到位。管理单位效益很差，无法吸引和留住人才，同时，人员严重超编，人满为患。


五是国有水利经营性资产规模小，布局结构不合理，管理体制落后。目前部属各级各类事业单位所办企业３００多家，其中大型企业只有４家，资产总额超过５０００万元的企业只有３３家；这些企业中，有１００多家单位是工程施工企业或咨询、监理公司，经营范围雷同，同业竞争激烈。绝大多数企业的组织形式是老国有企业或企