"城中村"改造规划探讨

随着经济的发展，城市建设和城市化的快速建成，导致城市用地急剧膨胀，把一些村落和耕地纳入城市用地范围，而且维持着集体用地性质不变，房屋密度大、容积率低、公用设施不配套，与现代城市形成鲜明对比，这就是所谓城中村现象。也是全国各城市在推进城市化进程中普遍存在的一个不可避免的共性问题。 “城中村”已成为影响城市的建设质量和城市形象、制约城市发展的一道难题，破解这道难题已势在必行。
一、 “城中村”严重影响和制约着城市的建设与发展

　　“城中村”对城市建设和发展的影响及制约，突出表现在以下四个方面： 　　 1、阻碍城市土地的集约利用。由于“城中村”房子大部分是过去建设的村落式的低矮旧房，用地功能混乱，居住用地、工业用地、商业用地相互交织，占地面积大，且使用率低。城市经济的迅猛发展促进了城市外延的急剧扩张，甚至扩张速度远大于改造速度，致使部分三、五年前调整土地后新建村民住房正在形成或演变为新的城中村，尤其是相当部分的农户新建住房后，原有住宅并未拆除，而是作为生产用房或其它用途。随着土地价值显现，许多村民违法占地，乱搭乱建，道路无系统，交通用地严重不足，导致有限的土地资源不能合理有效利用和造成部分田块荒废。同时由于“城中村”的土地属集体所有而限制流转，但私下房地产交易却相当活跃，不仅造成土地资产的大量流失，也对正常土地市场秩序造成严重冲击。

　　2、制约城市发展空间。“城中村”的土地除被征用变为国有土地外，相当一部分仍为农村形式的集体所有。由于其土地管理的松懈和粗放，导致土地利用率低下，产出率更低，造成一方面城区内大量土地被“城中村”低效益甚至无效益的占用， 城市土地资源严重浪费。另一方面城市发展又无地可用，只能在外延空间寻找新的土地资源，城市发展空间深受其制。

　　3、影响城市规划的实施。由于城市管理与农村管理的体制性矛盾，城市中的村庄居民，由于受既得利益影响，建设存在明显的短期行为。缺乏长远规划，违章建筑泛滥，建设活动难以纳入城市的规划、建设、土地、房产等部门的管理之中， 影响到国家《城市规划法》、 《建筑法》、 《土地管理法》等有关法律、法规的实施。城中村用地发展无序，基础设施缺乏，消防安全隐患大，环境卫生恶劣，影响城市规划的实施，成为城市管理的盲区和对外开放的障碍区。
　　4、 “城中村”管理乏力，社会环境混乱，潜伏着诸多的社会隐患。一方面由于农村管理体制与城市社区管理体制与城市社区管理体制的差异及不适应， 使“城中村”的许多管理关系不清，责任不明，造成了城市对其管不着，村委会对其管不了，使这些遮掩在城市角落里的村庄成为城市管理上的盲区；另一方面，“城中村”的人员构成十分复杂，当地“村民”、城区市民和外来流动人口相互混杂，极易引发社会治安问题和不安全事件。

　　以上这些问题中，土地问题是规划和实施中的核心问题，主要障碍是思想障碍、政策障碍、经济障碍，这就使“城中村”改造在城市建设工作中显得尤为重要和迫切。

　　 二、 “城中村”难题如何解?

　　“城中村”改造是极其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、政治等多方面因素，事关集体、村民、政府等 多方面利益、最主要的是如何处理好村民的利益，其核心问题是土地如何处理，最关键的是要解决好村民“钱从哪里来?人往哪里住?业在哪里就?”的 问题。因此， 统筹考虑， 加快“城中村”改造，必须以“集体土地变国有土地，集体经济变股份经济，村庄变社区，农民变市民”的“四变”为突破口。 　　(一)集体土地变国有土地。这是“城中村”改造的重要基石。如若不推进这一转变， “城中村”制约城市发展空间、影响城市规划实施、造成城市土地变国有土地粗放经营和无序使用的弊端就无法从根本上消除。因此，集体土地变国有土地是“城中村”改造不可回避的首要难题。解决这一难题，可采取以下措施：

　　1、对村集体所有且符合城市建设规划要求的厂房、仓库、办公用房、市场等集体土地，房屋予以确权认可，并划归集体经济所有；除此以外，将行政村所辖范围内的所有集体土地通过政府统征的办法，一次性转为国有土地，并按有关政策给予征地补偿。

　　2、对城中村进行拆迁改造。拆迁改造一方面可按宅基地审批形式一次性安置在经批准的规划区域内，按照“统一规划、统一管理、统一设计、统一施工”的要求建设公寓小区，彻底改变农村村落的居住形态，其用地也一次性转为国有，房屋确定给个人，政府要在土地出让和公用设施费用上给予优惠政策。另一方面以市场化运作的手法，通过房地产开发的形式，让开发商具体实施，以建设公寓式住宅或经济适用住房为主。对拆迁改造的补偿要尽量照顾到村民的利益，可按村民所有合法房屋以 1：1.2至1：2.0的面积比例进行补偿。政府可给予开发商以“经济适用房”等其它优惠政策；开发商的开发总量中， 必须有1／4—1／3房屋用于村民回迁， 另外2／3—3／4可作商品房经营。这样就可有效解决“人往哪里住”的问题。 
　　3、根据各村实际，可给村集体留下一定面积的发展、建设用地，其产权可划归村集体，其建设须严格按照城市规划要求，这样可有效改善失地农民经济收入，化解失地农民与城市规划产生对抗性矛盾。

　　总之，在集体土地变为国有土地之后，要充分考虑村民失地后的住房问题和经济来源的问题， 以切实保障村民失地不失房、失地不失利。
　　(二)集体经济变股份经济。失地后怎样保障不失利， 是村民在“城中村”改造中最为关注的核心问题之一，也是“城中村”改造能否顺利实施的一个关键问题。从实际来看，每一个“城中村”都有较为雄厚的集体资本和资产，包括政府所给的征地补偿、集体土地资产及其它一些办公楼、市场、商业用房等资产及经营收入。这些都属集体经济，可将这些集体经济按《公司法》股份制原则，改造成股份制经济，将股份按照一定的原则分配给每个村民。比如，可根据村民在本村工作时间长短、村民原有土地资源收入、集体资产积累等情况， 设置“人口股”和“农龄股”，视具体情况合理、公正的分配股份。不论这些集体经济的权属是否在市场经济中发生变化(被兼并或整体租赁、联合开发等)，村民均可按股每年从集体经济中分红， 以此解决失地后“钱从哪里来”的问题。

　　(三)村庄变社区。 “城中村”改造不仅要实现土地管理的体制转变，更要实现社会管理的体制转轨。从名义上要变村委会为居委会，从形式上要变村庄为社区，从内涵上要将城市社区管理服务的机制全面引入。同时，要将这些地方的市政基础设施和公共设施建设及管理纳入市政统一建管范围，使改造后的“城中村”享受与城市其它社区完全一样的同等待遇。
　　(四)村民变市民。这一环节要与集体土地变国有土地同步实施，在“交地”的同时，一次性将村民集体“农转非”，换发新户口簿。 “农转非”的所有费用全部免收。转制后的居民，在入学、参军、医疗、社会养老保险，尤其是城市低保等方面享受城市居民同样的待遇。特别是在就业方面，政府要对这 部分人群特别关注，把他们的就业问题与城市下岗失业人员的再就业放在同样重要的位置对待，在政策上给予大力扶持，积极引导他们从事二、三产业发展，创办社区服务业，纳入劳务输出统一规划进行培训、中介，千方百计为这部分人创造就业机会。同时，原集体经济组织在用工时要尽量使用这部分人， 促进转制后的居民有业可就。

　　总之，在“城中村”的改造中，城市政府及各相关部门，必须真正站在实 践“三个代表”重要思想的高度，站在切实维护失地农民切身利益的角度，认真解决好失地农民“钱从哪里来?人往哪里住?业在哪里就?”的问题，才能使失地农民从经济上、心理上完成身份的转换，顺利融入城市生活，从而使他们不仅是城市化建设的参与者、建设者，更是城市化建设的受益者。只有这样，“城中村”改造才能顺利实施，城市建设才能顺利推进。

转自中国城镇规划网