立法欠缺让规划环评先天不足

　一个仅从单个项目来看是符合环保标准的建设项目，由于后来附近建设居民区，从而成为高风险项目，由此引发了冲突与对立。近来，一系列重大建设项目引发了不少环境争议。
　　城市扩张圈地，工业区变成了城中厂，扰民工厂陷入了搬迁复搬迁的窘境；以工业用地为主的工业开发区摇身一变成了热销的楼盘，工厂的扩建遭到周围居民的坚决反对……由厦门海沧PX项目暴露出来的城市规划矛盾目前在我国不少城市都存在。
　　按照我国建设项目环境保护管理的规定，建设项目应当有环评，邻近的房地产项目也应当有环评，而单独的项目环评显然并不能解决工业企业与居民区相邻而居的问题。这就需要规划环评在城市规划中发挥协调城市环境功能的作用。专家指出，全面推行规划环评刻不容缓。
　　2002年10月《环境影响评价法》出台，以专章规定了“规划的环境影响评价”成为其中的立法亮点。从单一项目到土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，环境影响评价迈出了重要一步。环境影响评价开始逐步成为控制快速工业化、城市化过程中环境风险的重要手段。
　　但在通读《中华人民共和国环境影响评价法》等有关规划环评的法律、法规后，我们不难发现，立法欠缺使规划环评存在着很大的先天不足，要真正发挥其作用，尚待立法加以完善与细化。
　　规划环评的法律规定过于原则，在实际操作中不易执行，这在一定程度上导致规划环评仍停留在试点阶段，难以在法律规定的范围内全面展开。尽管在仅有38条条文的《环境影响评价法》中，规划环评的规定占到了11条，但这些规定多为原则性规定。规划环评报告书应该包含哪些内容？公众如何参与到规划环评之中？规划的审批机关如何审查规划的环评报告书？规划环评的审查小组如何工作？如何保证“将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据”？我们都难以在现有法律、法规中找到明确的答案。缺乏切实可行的、可操作的措施和规定，既影响了规划环评的执行到位，也容易造成规划环评成了走过场的一种形式。
　　违反规划环评的罚则过于简单，难以体现罚过相当的法律原则，未能形成足够的法律威慑力。任何一项规划，从纸面上到具体实施，犹如一只蚂蚁放大成一个巨人，其细微错误都可能被放大到千倍、万倍，可谓“差之毫厘，谬以千里”。同样，在规划环评过程中的任何疏漏，都可能给城市规划、发展布局带来难以估量的损失。
　　但综观《环境影响评价法》，对违反规划环评的罚则仅有两条，即对规划编制机关弄虚作假或者失职造成环境影响评价严重失实的，规划审批机关违法批准未附送环境影响报告书的专项规划草案的，由上级机关或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。行政处分的有限性很难与违反规划环评所带来的严重后果画上等号。罚不当过，不仅不能起到遏制违法行为的作用，甚至会在一定程度上纵容违法行为的蔓延。
　　《环境影响评价法》规定，对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，发现有明显不良环境影响的，应及时提出改进措施。而现实却是，长期以来，规划在不少人眼中只是“墙上挂挂”的样子，规划的执行基本处于“走到哪说到哪”的状态，随意变更的现象十分普遍。对规划的重视程度不够，不可避免会影响到对规划环评的重视程度。
　　规划变更是否会对环境造成不良影响，是否会造成空间布局的错位并因此引发相关环境问题，是否需要对环境影响进行重新评估，在规划实施过程自然更少有人问。甚至对规划环评中形成的结论不执行怎么办？由谁来监督规划环评的执行？由谁来承担不执行规划环评的责任？这样的条款在现有法律、法规中也是难觅踪影。没有强有力的法律责任作为约束力，没有对规划环评的统一监督管理，我们很难想象经过编制、审查后的规划环评能得到有效的执行，以规划环评协调城市、区域环境功能和经济社会可持续发展的目的最终也会落空。
　　从立法到试点，规划环评在“摸着石头过河”，这时候最需要的就是完善的法律制度递上一支能支撑它平稳前行的登山杖。