胡四一在流域综合规划修编任务书专家咨询会讲话

矫勇在流域综合规划修编任务书专家咨询会的讲话

各位专家、各位代表：

　　近几年来，水利部共组织了三个全国的基础性水利规划，第一个是各流域防洪规划，目前，珠江流域防洪规划已经国务院批复，七大江河其它流域防洪规划正在会签国务院有关部门。第二个是全国水资源综合规划，已完成了新一轮全国水资源调查的评价工作，正在开展流域水资源配置工作。第三个是现在启动的流域综合规划。这些全国的基础性水利规划是水利发展和改革的重要基础，必然凝聚着广大水利工作者、有关院士和专家的经验、知识和智慧。今天，水利部科技委和流域综合规划修编技术咨询专家组联合在此召开专家咨询会，对流域综合规划修编任务书进行咨询，帮助我们在技术上把好质量关，提高任务书质量，做好流域综合规划的修编工作。借此机会，我代表陈雷部长和水利部对各位院士、专家和代表参加会议表示衷心感谢！

　　上一轮流域综合规划是上世纪80年代末、 90年代初编制完成的。在流域综合规划的指导下，主要江河得到了较为系统的治理和开发，规划中所确定的水利发展重大建设布局，经过"八五"至"十一五"三个五年计划，得到较好实施，如长江三峡、南水北调东中线、黄河小浪底、治淮19项骨干工程、嫩江尼尔基水利枢纽等工程相继建成或正在建设，长江、松花江、嫩江、辽河干流等大江大河堤防得到了全面加固，江河的防洪能力、调蓄能力和供水能力得到显著提高，有力地保障和促进了经济社会的良好发展，对水利建设和发展发挥了巨大的指导性作用。

　　进入新的历史时期，为适应经济社会又好又快发展的需要，指导新形势下流域治理开发和保护，一些人大代表、政协委员，包括在座的不少专家呼吁加快流域综合规划修编工作。党中央、国务院对流域综合规划工作高度重视，温家宝总理等中央领导专门做出了重要批示，提出了明确要求。为此，今年１月５日，国务院召开专门会议，全面启动新一轮流域综合规划修编工作，回良玉副总理出席会议并作了重要讲话。为贯彻落实中央领导的批示和重要讲话精神，水利部对流域综合规划修编工作进行了全面部署，成立了领导小组、技术咨询专家组，提出了《关于开展流域综合规划修编工作的意见》，国务院办公厅即将转发。

　　流域综合规划修编是一项重大的规划工作，必须充分发扬民主、开放式地编制规划，任何一次咨询会，专家们提出的意见对流域综合规划修编工作都会起到非常好的指导作用。下面，我就这次流域综合规划修编的思路和一些安排向各位专家作简单的介绍，讲四点意见。

　　一、深刻认识新一轮流域综合规划修编的重要性和紧迫性

　　改革开放近30年来，我国经济社会快速发展，同时，也给流域治理开发和保护带来了许多新压力、新挑战，提出了新任务。作为指导流域治理开发和保护的纲领性文件，流域综合规划所面临的外部环境和规划对象都发生了很大变化。流域综合规划修编工作的重要和紧迫，也主要体现在我们必须应对各个方面的变化，才能保障流域的可持续发展。

　　首先，我国的发展阶段发生了深刻的变化。编制上一轮流域综合规划时,正是改革开放的初期，国家经济发展落后、水利基础设施薄弱，全国GDP总量仅1万亿元，人均不足300美元，当时整个国家的发展目标围绕着"发展是硬道理"，流域综合规划也以这个目标为指导来加快流域治理和开发，解决流域经济社会发展中面临的水旱灾害问题。然而，今天的发展水平和阶段发生了很大的变化。2006年，我国GDP总量突破了20万亿元，人均接近2000美元，考虑汇率的变化，可能还超过了2000美元，经济总量是80年代初的20多倍，而且还以每年10%左右的速度快速增长；全国总人口净增3亿，城市人口增长接近2亿，城市化率提高了约19个百分点，我国工业化和城市化进程全面加快，无论规模还是速度，都是史无前例的。因此，胡锦涛总书记在党的十六届六中全会指出，我国已经处在新的发展阶段，这既是一个发展机遇期，也是一个矛盾凸显期。而且，胡锦涛总书记分析了新的发展阶段我国经济社会发展呈现十大阶段性特征，其中特征之一就是长期积累的结构性矛盾和粗放型经济增长方式尚未根本改变，能源、资源、环境、技术的瓶颈问题日益突出，实现可持续发展遇到的压力增大。正是这样的论断，十六届六中全会作出了构建社会主义社会和谐社会的决定，用四个"深刻"即：经济社会发展进入经济体制深刻变化、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，概括了我国已进入改革发展的关键时期。就水利方面来讲，我们更加直接和深刻地体会到了这种阶段特征和出现的变化。目前全国总用水量达到约5600亿立方米，比上世纪80年代增加了约1200亿立方米，一方面支撑了经济社会的快速发展，另一方面生态用水被严重挤占，生态遭到严重破坏；2005年，全国废污水排放量超过上世纪80年代初的一倍以上，年排废污水已达700亿吨以上。水资源过度开发、水污染和生态破坏等问题，使水资源和水环境的承载能力受到严峻挑战，相对于当今社会巨大的发展能力而言，河流已成为"弱势群体"。

　　其次，国家的政策环境发生了深刻变化。正是要应对经济社会发展阶段的许多变化，党的十六大之后中央做出一系列的政策调整，其中最重要的是提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想，指出我国经济社会发展不仅要以经济发展为中心，坚持发展是硬道理，更要坚持科学发展、节约发展、安全发展，最终是可持续发展。实现可持续发展，最重要的任务就是转变经济增长的方式，而在转变经济增长方式当中我们面临最大挑战之一就是在发展过程中如何坚持人与自然和谐，如何使整个国家的发展速度、规模和质量始终控制在资源和环境承载能力之内。为此，党中央、国务院把建设资源节约型和环境友好型社会，建设创新型国家作为我国未来发展的重大战略任务，资源节约和环境友好目前已经成为我国经济社会可持续发展非常重要的一个政策导向。但是做到这一点确实并不容易。温家宝总理在今年十届人大五次会议做的政府工作报告中指出，"十一五"规划开局之年，我们国家所有的经济指标都很好，但是唯有节能减排的目标去年没有完成。今年第一季度我国GDP增长11.3%，电力增长15%，仍然是节能减排目标没有完成。因此，今年4月27日国务院召开的电视电话会议上，明确要求国务院各个部门，尤其资源管理部门，应按照科学发展观要求，切实管理好、利用好、保护好资源。水资源是最重要的资源之一，要通过节约、管理、保护好水资源，促进经济增长方式的转变，促进经济结构的调整，促进整个经济社会的可持续发展。

　　第三，流域状况发生了深刻变化。改革开放近30年来的经济社会快速发展极大地影响和改变了流域自然状况。初步归纳起来主要有六个方面：一是水资源开发利用程度有较大幅度提高，北方许多河流水资源开发利用超过了允许的上限，已远远超过上一轮流域综合规划确定的目标。如上一轮海河流域综合规划提出，到2000年流域的水资源开发利用率为67%，但现在已经超过了100%。新一轮全国水资源调查评价结果表明，我国黄、淮、海、辽四大流域水资源开发利用率都超过了50%。二是河流水质严重恶化。以这次水资源调查评价中的水功能区水质评价成果为例，海河、辽河、淮河水功能区水质不达标的比例均超过60%，太湖超过了70%，再如，在编制上一轮长江流域综合规划时，预测本世纪初长江干流废污水排放总量为74亿立方米，但现在已达214亿立方米。那时候根本不可能想象到长江干流沿岸会建起一万多座化工厂。所以，水污染不仅严重影响河流生态环境，影响河流物种多样化，而且严重影响我们赖以生存的水环境，许多河流已经不能够发挥对人类服务的功能。三是流域的下垫面发生了重大变化。流域下垫面，通俗地理解是指流域的地形地貌，土壤结构、植被覆盖与河流湖泊形态的总和，起着降水和水资源转换的界面作用。改革开放以来的大规模经济建设和社会发展，使一些流域下垫面发生较大变化，具体表现在一些北方流域的自然植被减少，人工植被大规模增加。如海河流域灌溉面积达到1.2亿，黄河流域面积达到1亿，这比上个世纪80年代分别增长了将近50%和20%。地下水层发生明显变化，过去平原区地下水位一般在十几米左右，现在像海河流域有的区域地下水位达到几十米、上百米，地表水和地下水转换规律发生了很大变化。此外，建设的一大批水库、闸坝等使河流湖泊的形态发生较大改变。四是部分流域降水和水资源的转换规律发生变化，在北方地区尤其突出。过去北方的降水和水资源的转换系数大约为50%。近20年来，海河流域降雨量仅仅减少了11%，但是地表水资源量却锐减了 41%。五是全球气候变暖和流域下垫面的变化导致洪水形成和演进规律发生变化。过去的洪水更多的是一种自然的宣泄，而现在更多的是人工调度，原来河流和湖泊之间的转换关系，变成了水库、闸坝与河流之间的调度关系，因此必须对洪水安排进行调整。另外，近年来，极端气候变化比较多，集中暴雨，尤其在南方地区发生比较多，这对流域防洪带来很大的影响。六是流域的生态与环境普遍恶化。水资源过度开发和水能资源无序开发导致一些河流断流，湖泊萎缩、湿地减少，不仅破坏了河流原有的生态系统，也使人民群众的生存环境和生活质量严重下降，如不加以治理，最终将严重影响社会的和谐和经济社会的可持续发展。

　　第四，流域综合规划修编相对滞后。上面讲的三个方面的变化，显出我们流域综合规划的修编是严重滞后的。整个经济社会发展阶段的变化，使流域的发展同样面临许多新矛盾、新问题；发展理念和政策环境的变化，使流域综合规划必须及时调整指导思想和原则，调整编制的思路和规划的重点；流域本身发生的深刻变化，使过去规划变得难以进行科学指导，难以规范流域内涉水涉河行为。从1980年到2000年的20年，全国年均用水增长率为1.23%，而本次全国水资源综合规划水资源配置成果来看，在中央反复强调坚持科学发展观、坚持人与自然和谐、大力发展循环经济的情况下，各地上报的未来20年用水量年均增长率都超过 1%，有的省区在2％～3%。流域现在面对的是各地要求增加供水能力，支撑工业发展和城市膨胀；要求开发水电、增加电力，支撑GDP的增长；要求增加城市水面，提高城市的品味。但是，各流域能否承担得起这种增长？流域综合规划要回答这些问题。所以，现在流域综合规划比较滞后，迫切需要进行修编，以适应国家经济社会可持续发展的需要，能够约束经济发展中不合理的涉水涉河行为，保证流域和河流能够可持续。

　　二、认真研究新一轮流域综合规划的功能定位和本质要求

　　做好流域综合规划修编工作，最重要的是解决规划的方向问题，必须认真研究新一轮流域综合规划功能定位，体现规划的本质要求，反映新的发展阶段对流域治理开发、保护和管理的需要。

　　一要明确流域综合规划的功能定位。根据《水法》，流域综合规划的定位是流域"开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署"。针对不同的发展阶段，这一定位的内涵有所不同。1978年，国家财政支出为1122亿元，2006年，国家财政支出达到4万亿元，如果说，过去因国家财力不足而导致对水利基础设施建设欠帐太多，现在则因国家经济的快速发展而导致对流域生态与环境欠帐太多。因此，规划功能要由以往流域综合规划以重大工程论证、流域治理开发为主，转向以水资源的可持续利用、合理利用、加强保护、严格管理为主。规划中要更加注重协调好流域人与水的关系、人与河流的关系，协调好经济社会发展与水资源和水环境承载能力之间的关系，协调好各个地区、各个行业、各个部门在利用河流过程中的利益关系。使流域综合规划成为政府实施流域综合管理和水资源统一管理、履行社会管理和公共服务职责的重要依据，成为统筹流域协调发展、维护河流健康的行动指南。

　　二要体现规划的本质要求。规划修编的功能定位明确后，应解决的是要提出怎样的流域综合规划成果。规划应该满足以下五条基本要求：一是流域综合规划本身必须是指导流域可持续发展的规划，必须体现可持续发展的本质要求。因此，要从维系河流可持续发展的目标出发，研究流域可持续发展的标志性指标，或称之为保障流域可持续发展不可逾越的底线或红线。如流域或区域水资源开发利用的上限、河流河段允许纳污量、河流河段水能开发的上限、河流岸线利用控制性指标等等，促进流域经济社会发展模式的转变。二是要根据流域可持续发展的标志性指标，科学分析流域可持续发展所面临的水问题，如果一个流域已经在某些方面超出了保障流域可持续发展的底线，生态与环境处于严重恶化状态，要将生态修复与环境保护作为规划修编的主要方向，提出有效遏制流域生态恶化的规划方案。因为一个流域生态的持续恶化必然导致流域发展的不可持续。三是深刻总结上一轮流域综合规划、流域开发利用的实践正反两方面的经验。上一轮规划已经实施了15年之久，可以通过对规划的后评估和对规划实施的后评估，从流域开发利用的实践中发现规划正、反两方面的经验，从中引申出新一轮综合规划所必须遵循的指导思想和原则。四是为保障流域可持续发展所确定的控制性指标，是本次规划修编的新内容。因此，在划定时可能会不是很准确，底线可能是一个数据，可能是一个范围，也可能是一个概念，可能会有不同意见。但要从流域生态修复与环境保护的高度出发，对存有争议的流域治理、开发和保护的控制性指标从严控制，待今后认识统一后再作调整。五是要根据流域自然条件、经济社会发展水平以及水资源开发利用程度的差异，因地制宜，突出流域的特点，体现流域综合规划的特色。

　　以上是对本次流域综合规划修编工作基本要求的归纳，体现本轮规划修编与以往各次修编工作的不同，或是特点。在此基础上，部里关于开展新一轮规划修编的工作意见中提出的8项重要规划任务，也是体现了新时期、新阶段、新政策、新变化对流域综合规划的要求，这是新一轮规划修编工作中要反复强调的。

　　三、科学把握新一轮流域综合规划修编的方式和方法

　　流域综合规划修编是一项庞大的、复杂的系统工程，涉及多学科与交叉学科，内容涉及防洪减灾、水资源、水生态修复、环境保护及相关行业，专业跨度大、工作任务重、质量要求高，科学的方式和方法是很好地完成规划的重要保障。

　　一是要因地制宜、充分体现各个流域的实际和特点。我国流域之间、区域之间自然条件和经济社会发展水平差别很大，洪涝和干旱特点、水资源和水环境承载能力、水资源开发利用程度的差别也很大，每个流域有各自的突出问题。所以，各流域在修编综合规划时，一定要因地制宜，认真研究本流域的特点和需要把握的修编重点。使规划成果既满足修编工作的总体要求，又充分反映本流域实际。比如长江流域水资源开发利用程度只有17%，但过去20年污水排放量快速增长，因此，对长江流域而言，既要合理地规划开发利用，又要全面规划水资源保护工作。江湖关系是长江流域规划修编中的另一个重要问题，不仅要从防洪角度考虑高水位时的江湖关系，又要从饮水安全和生态安全的角度考虑枯水期的江湖关系。上游一些重要支流的水能资源无序开发、三峡工程建成后清水下泄及河势变化等都是长江流域需要重点考虑的问题。对于黄河，水沙关系是规划中一个永恒的课题。但现在黄河水污染问题也非常严重，过去讲三河三湖水污染防治，因为那时黄河的水质还是不错的，没有黄河，但现在黄河中下游干流75%的水功能区水质超标，对黄河的保护应是规划中的重大课题。此外，对黄河流域重大工程布局、南水北调西线等也要进行充分论证。比如海河流域，南水北调规划中有50多亿立方米的水可用于生态修复，但是如何置换超采的地下水、如何对水生态进行修复需要认真研究。不同的流域一定要把不同流域的特点突出出来，这样使流域规划能够为流域可持续发展服务，能够真正解决流域突出的问题。

　　二是合理继承，充分吸收已有的规划和研究成果。这次部里研究，力争3年左右完成七大流域的综合规划修编，为什么比较急呢？一是我国经济社会发展很快，如果5年或者10年完成规划，经济社会又发生了很大变化，规划的指导作用会大打折扣。二是《水法》明确指出各类项目，包括水工程的建设一定要符合流域综合规划的总体安排，但是由于一些流域没有相关规划或者规划制定时间过早，无法对实践进行指导，形势逼迫，所以提出要用3年左右完成规划修编工作。

　　提出3年完成的目标不是没有依据，依据就是近年来我们已经开展的大量规划工作和专题研究工作，有了很好的成果和基础。我部先后组织编制了流域防洪规划、水资源综合规划等大量水利规划，安排开展了大量的河流湖泊基础断面和河道地形测量，以及三峡工程建成后对长江中下游河势及防洪形势的影响、闸坝对生态环境的影响等专题研究。这些规划及科研成果为本次流域综合规划修编奠定了很好的基础。比如防洪规划，最近刚刚完成，防洪内容可以直接纳入；水资源综合规划，调查评价成果中水资源量等非常清楚，水资源配置也经过好几次调整，成果可直接引用。比如水功能区划，很多省已经批复了。一些部门的规划成果，如环境保护方面的规划、水电开发方面的规划等可作为流域综合规划修编的基础。一些流域层面的规划及科研成果，如黄河流域重大工程规划、工程院牵头的西北水资源重大问题研究、东北水资源规划以及"十五"期间水利部门一系列重大问题研究等，这些都可以借鉴。一定要看到，这次流域综合规划不是白手起家，一定要充分吸收上一轮流域综合规划当中一些好的经验，好的成果。对一些重大工程，上轮规划已经认定了，但是没有实施，如果这一轮没有重大调整，就要取其精华，继承创新，防止一切从头再来，防止重复研究、重复立项、重复规划。

　　三是发扬民主，广泛听取各个方面的不同意见。要使流域综合规划具有权威性、指导性和可操作性，其规划编制过程就必须体现出科学性、民主性、开放性和迫切性，成为鼓励民众参与、集中社会智慧、吸纳优秀人才的过程，成为促进民主协商的过程。第一要始终依靠专家，广泛听取不同专家的意见，保证规划的科学性；第二要充分征求各部门的意见，加强与各相关部门的合作与沟通，得到相关部门的配合和支持，保证规划成果的综合协调；第三要充分发挥流域内各有关省（区、市）在规划修编工作中的作用，建立流域机构和地方政府规划修编协商机制。地方是规划实施和获取效益的直接相关者，流域机构在规划修编过程中凡涉及区域问题和利益时，要主动并加强与地方的沟通协商，保证规划的协调性和可操作性。第四要广泛征集社会民众对规划修编的意见，保证规划的社会认同度。

　　四是勇于创新，科学运用先进的规划编制方法和手段。与上一轮流域综合规划相比，科学技术已经有了很大的发展。充分利用先进的科学技术手段修编流域综合规划，可以提高规划编制质量和编制效率，也可以很好地将规划成果展现出来，便于社会了解规划、认识规划。所以本次规划修编工作不仅要在规划理念、编制内容上有所突破，有所创新，而且在规划修编方法和手段上也要积极采用新技术、新方法和新手段，提高规划修编的质量和效率。比如数字流域，流域信息定位系统，包括卫星遥感信息这些技术，都可以在流域规划当中进行采纳。

　　四、充分发挥科技委和规划咨询专家组的作用

　　流域综合规划修编质量要求高、任务重、协调难度大，为加强部门协调和保证流域综合规划修编工作的质量，我部根据回良玉副总理的讲话精神和修编工作的需要，建立三个机制：

　　一是部际联席会议机制。由水利部牵头，会同国家发展改革委、国土资源部、建设部、交通部、农业部、国家环保总局、国家林业局、中国气象局、国家海洋局等部门，建立流域综合规划修编部际联席会议制度。主要职责加强流域综合规划修编工作的组织、领导和协调工作，研究解决流域综合规划修编的重大问题。

　　二是流域协调机制。由各流域机构牵头，会同流域内各省级水利部门和其他相关部门建立流域综合规划修编的领导小组和协调组，协商解决流域综合规划涉及省（区、市）或省际间的重大问题。今年3月，松辽委已组织召开了由流域内五省（区）人民政府和相关行业代表参加的松辽流域综合规划修编第一次协调会，并建立了一个很好的规划修编工作协调机制。组成人员包括流域机构领导，省（区）人民政府副秘书长、发展改革和水利等部门的领导，以及电力等相关行业代表，该机制便于统一思想、便于协调利益、便于研究重点问题，是流域充分发挥民主协商机制的重要平台，其经验和做法值得推广。

　　三是专家咨询机制。为充分发挥专家对流域综合规划修编工作的技术指导，对规划中有关重大问题进行技术咨询，以及对规划最终成果进行技术把关，水利部已建立了以刘宁总工程师为组长，潘家铮院士、徐乾清院士、曾肇京教高为副组长的流域综合规划修编技术咨询专家组，专家组包括中国科学院、中国工程院部分院士，水利系统、部际联席会议制度成员单位推荐的专家、有关高等院校、科研机构和相关行业的专家。

　　无论是部际联席会议机制，流域协调机制，还是专家咨询机制，这三个机制都离不开专家的支持，都需要充分发挥专家的作用，以充分发扬技术民主。请各位专家们提出咨询意见，把好技术关。

　　流域综合规划修编任务书是开展流域综合规划修编的重要依据。各流域提交给各位专家的任务书，已经征求了有关专家的意见，进行了多次讨论和修改，在座的部分专家参加了相关咨询工作。这次专家咨询会邀请的专家, 对流域综合规划修编十分关心，都是水利及相关部门的资深专家，在各自领域都有很深的造诣，有许多专家当年还组织或参与了第一、二轮流域综合规划的编制工作，有很多宝贵的经验和深刻见解。希望各位专家畅所欲言，从规划思路、主要任务、修编重点、工作深度、预期的规划成果等方面入手，对任务书提出宝贵意见，看是否体现了科学发展观的要求，是否反映了流域的特点，是否把握了流域需要重点解决的一些重大问题，以便我们进一步修改完善任务书，为流域综合规划修编奠定良好基础。各流域机构的同志一定要仔细听取专家的意见和认真解答专家提出的疑问。会后，要及时整理、汇总专家们的意见和建议，抓紧组织修改完善任务书，尽快报部审查审批。

　　最后，再次衷心感谢各位院士、各位专家对流域综合规划修编工作以及对水利事业的关心、重视和支持！

　　谢谢大家！



　　来源：中国水利网站