发布于：2007-01-07 12:17:07
来自：环保工程/规范资料
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从松花江污染事件反思我国的环境法律和法学研究问题
松花江污染事件已经被国家有关部门认定为一起典型的因为安全生产事故导致的严重水环境污染案件。目前，学界广泛认为，该事件之所以能够发生，污染事故的应急处理之所以出现一些问题，是和我国环境法和环境法学研究存在不足密切相关的，应当引起有关部门的关注。下面对该事件有关的环境法和环境法学研究问题及其对策进行分析和探讨。
一、事件所反映的规划环境影响评价和企业环境后评价问题
随着人口总量的进一步增加、国民消费需求的进一步提升，工业费水和生活废水的排放量将进一步保持稳定增长的趋势。如果保持目前的污染水平，到2020年，中国的GDP翻两番时，污染总量也会翻两番。[1]加上我国大部分大中型化工石化企业分布在沿江、沿海甚至人口密集和饮用水源保护区，生产和污染处理设施不断老化，污染物处理和污染事件的防范能力越来越不足，环境污染相对较重，发生重特大水污染事件的几率将进一步提高。仅2005年11月，国家环保总局就接到36起突发性环境污染事故的报告，其中特大的3起，重大的10起。[2]肇事者大多是分布在江河水域的大型化工、石化企业。[3]在流经中国的所有河流中，中国基本上都属于上游国。因此这个事件说明，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，已取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。[4]中国如不妥善处理工业发展规划的合理布局问题，不总结松花江污染事件的教训发展自己的环境污染事件的应急体系，出现跨国水污染事件和外交纠纷的频率也随之增大。
松花江污染事件发生之后，中央政府于2005年12月下旬发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，《决定》要求：“各地区要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策，明确不同区域的功能定位和发展方向，将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。”按照《决定》的要求和松花江污染所体现的问题，国家环保总局在全国启动了环境安全大检查，结果显示我国化工石化行业存在较明显的布局性、结构性环境隐患。2006年2月初，国家环境保护总局开始在全国范围内全面排查化工石化项目特别是分布在江河湖海沿岸、人口稠密区以及自然保护区的化工石化项目。[5]该行动被新闻界广泛称为第二次“环境风暴”，是2005年“环境风暴”行动的延续和提升。[6]从法律上分析，这两次“环境风暴”都以《环境影响评价法》为依据，不过，第一次环境风暴的目的是打击单个新建、改建、扩建项目违反环境影响评价程序的问题，第二次环境风暴的目的则包括三个：一是推行规划环境影响评价，特别是高风险行业的规划环评制度，从根本上遏制环境事故频发的现象。[7]如果不从规划的源头控制，就会永远陷入环境污染防不胜防、治不胜治的恶性循环。[8]二是要求一些可能存在环境风险的企业和环境违法企业，依据《环境影响评价法》进行环境后评估，即“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。”三是要求安全生产、环境保护部门督促已建高危企业加强安全生产和环境应急机制建设，进行环境风险评价和应急预案排查。因此，可以说，第二次环境风暴，有排查义务的不仅是各企业，还包括高风险行业的主管部门、地方各级人民政府及其环境保护行政主管部门。
关于规划环境影响评价，《环境影响评价法》第7条和第8条规范的都是新规划的制定和审批问题。对于环境影响评价法实施以前已经施行的规划，如何保证其科学性呢？《环境影响评价法》没有规定。实际上，对于新建成的工业区域，环境保护的要求都是很严格的，新投入运行的企业也一般采用了符合环保要求的设施和工艺，只要它们按照环境法律法规的规定运行，一般不会对环境产生额外的影响或者损害。但是，对于那些老工业区域中的老企业，特别是实行环境影响评价制度之前建成的企业，则对环境产生了巨大的风险。另外，对于很多在环境影响评价制度实施之后建成的企业，环评单个看来基本可行，但如果把该规划区域内的全部项目综合起来分析，它们对环境的压力已经远远超过当地环境的承载能力。
关于建设项目环境影响评价，有关的立法存在一些漏洞，如《环境影响评价法》没有规定新建化工石化类建设项目与有毒有害物质的建设项目的环境风险评价问题，《水污染防治法》未把环境风险应急预案与事故防范措施的验收纳入“三同时”制度之内。另外，一些企业建成时，可能对环境没有构成什么损害风险，但多年后，设备老化了企业无资金更新；一些企业已进行了改建或者扩建，排放污染物的种类和数量更多了，对环境的损害风险就更大了。依据环境法律法规的规定，如果让这些老工业区内的老企业上马新的污染设施和工艺，即使经济代价能为企业接受，但若干年后，这些企业还是会成为敏感区域环境损害的定时炸弹。如果现在责令它们关闭，不利于经济的发展和人民就业环境的改善；如果让这些企业搬迁，巨额的费用又让国家和地方政府头疼。基于此，老工业区内的老企业，已经成为中国各级政府的一块心病。
以上分析再次说明，我们不仅要严格执行规划环境影响评价制度，还要严格执行建设项目的环境影响后评价制度。目前，可以由国务院发出通知，要求：对于所有未进行环境影响评价的老规划，应补办环境影响评价手续，提出产业结构调整和污染物排放总量控制的计划措施；对于新规划，应该组织专家重新进行评价，对存在的问题提出补救措施；对于投入运行超过一定年限可能对环境产生重大损害风险的企业，应依据《环境影响评价法》第27条之规定进行环境影响后评价，不符合要求的，依法责令整改、搬迁或者关闭；规划和建设项目的环境影响评价应该包括环境风险评价；把“三同时”制度扩展至工业规划区域的验收层次上，环境风险应急预案与事故防范措施应纳入建设项目和规划区域“三同时”的验收范围。
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只看楼主 我来说两句-
liuwei992002
沙发
我国的环境保护监管体制还没有真正应用到实处，现在国家要做的就是有法可依，违法必究
2007-01-07 16:46:07
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wanxing_lila
板凳
五、事件所反映的外国和国际环境法学研究问题
2007-01-07 12:18:07
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科学的环境执法和环境外交必须以充分的环境法学研究为基础。总的来说，我国政府所采取的松花江污染应急处理措施，无论是国内应急指挥还是与联合国环境规划署、俄罗斯政府的国际应急合作，均是比较科学的。但是由于我国的环境法学者对外国和国际环境法的研究不足或者不成熟，使我国的环境应急工作出现一定的难度。
（一）外国环境法的研究问题
一是对俄罗斯环境立法的体系和环境标准了解不充分。根据2002年《俄罗斯联邦环境保护法》的规定，俄罗斯的环境标准可以分为自然保护标准，环境质量标准、允许的环境影响标准、允许的人为环境负载标准、物质和微生物允许排放标准、工艺技术标准、物质和微生物的最高容许浓度标准、允许的物理影响标准、污染物和微生物的排放限额。为了最大限度地控制苯和硝基苯流入俄罗斯境内的浓度，我们必须全面了解俄罗斯联邦的这些环境标准。由于俄罗斯是联邦制国家，联邦各主体又可以根据2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第6条的规定制定不低于联邦标准的环境标准，因此，又必须了解俄罗斯联邦各主体的相关环境标准。另外，由于上述标准是俄罗斯联邦和联邦各主体环境立法所确认的标准，因此，研究就俄罗斯环境立法的体系又是必需的。根据笔者参加学术研讨会的感受，我国的学者对这方面的资料把握是远远不够的。
二是对俄罗斯的环境应急制度了解不充分。事件发生后，我国基于负责的态度对俄罗斯提供了两批救援物质，两国的环境保护部门在俄罗斯和中国均进行了有效的接触。但是，总的来说，我国的学者和政府对俄罗斯国内的环境应急制度，如信息通报时间要求、水环境监测点的设置和监测规范、临时供水点的建设要求、应急物质的发放等是了解不充分的。加上俄罗斯是联邦分权制国家，联邦和联邦各主体环境应急监管权的划分由俄罗斯联邦宪法和《俄罗斯联邦环境保护法》确定，因此，必须对相关的立法进行研究。只有这样，我国的中央政府才能妥善处理与俄罗斯联邦及各州的关系。
三是对俄罗斯国内环境法律责任的追究条件、赔偿标准和环境司法制度不完全了解。污染事件如对俄罗斯产生损害，外交索赔是难免的。要妥善、公平地处理好外交纠纷，必须了解俄罗斯的相关制度。其一，关于俄罗斯环境法律责任的追究条件和司法制度，2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第6条规定：“俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护领域的职权有：……对因违反环境保护立法造成的环境损害，提起损害赔偿诉讼。”第11条规定：“公民有权……向法院提起环境损害赔偿诉讼。”而且该法第78条把诉讼时效定为20年，远远超过中国1989年《环境保护法》设定的3年期限。因此，如果损害一旦发生，俄罗斯居民和受污染影响的联邦各主体在俄罗斯法院根据俄罗斯的环境立法对中国石油天然气集团或者吉林石化公司提起民事赔偿诉讼，或者俄罗斯居民和受污染影响的州在中国法院根据俄罗斯的环境立法对中国石油天然气集团或者吉林石化公司提起民事赔偿诉讼，都是有可能的。而且这种诉讼，在未来的20年之内随时可能发生。对于这个问题，学者们的了解是不充分的。其二，关于环境损害赔偿标准，根据我国环境立法和司法解释的规定，仅包括直接损失而不包括间接损失。而2002年《俄罗斯联邦环境保护法》第77条规定应遵循全部赔偿的原则，不仅包括直接损失，还包括间接损失，即“因违反环境保护立法造成的环境损害数额，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益），以及复垦和其他恢复工程的方案予以确定，在缺乏这些项目时，依照实施国家环境保护管理的执行权力机关批准的环境损害数额计算表和方法予以确定。”对于俄罗斯究竟采用什么计算表和方法，学者们和有关执法部门都不了解。
（二）国际环境法的研究问题
事件发生后，中方应否产生国际环境法上的法律责任？如果产生，承担责任的主体又是谁？环境法学界和国际法学界存在严重的争论。
造成损害是构成国际环境民事责任的必要条件。作为上游国，中国享有国际法所认可的发展权利，享有包括适度排放污染物在内的合理利用河水的权利。中国排放的污染物在流出国境前，只要不超过中国的水环境质量标准，从国内法的角度看就是合理利用河水的表现。但是，符合中国环境质量标准的河水如果不符合下游国环境质量标准而流入下游国，[19]是否侵犯了下游国的水环境主权呢？这涉及合理利用河水的国际标准是否存在的问题。目前，国际上并没有被各国广泛接受的统一的河水合理利用国际标准，需要各河流沿岸国通过条约解决。虽然我国和俄罗斯是很多国际环境条约的成员方，但是双方至今都不是某个河流环境保护条约的成员方，中国也未与俄罗斯签订有关河流环境保护条约。因此，一些学者认为，中国即使对俄罗斯产生环境污染损害，也不会产生条约法律责任。但是，另外一些学者指出，国家的环境主权与不损害国外环境作为国际环境法的一项习惯法规则，被1972年《人类环境宣言》、1992年《里约环境与发展宣言》和所有重大的环境条约广泛确认，已经成为国际环境法的一项基本原则。因此，根据该原则，中国方面如对俄罗斯产生实质性的污染损害，还是应当负法律责任的。作为负责任的大国，中国外交部长已经“代表中国政府对此次重大环境污染事件给下游的俄罗斯人民可能带来的损害表示歉意”。[20]也就是说，一旦损害发生，中国方面是承认负有涉外责任的。
紧接着的问题是，如果损害一旦发生，中国方面负有涉外责任的主体究竟是谁？1972年的《人类环境宣言》信念21指出：“按照联合国宪章和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权；并且有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”1992年的《里约环境与发展宣言》也有类似的宣示。由于该规则已经成为广泛认可的国际习惯法规则，因此如果污染对俄罗斯造成损害，中国政府应当对其控制不力承担国际法律责任。当然，这并不能否定中国石油天然气集团或者吉林石化最终应承担的所有民事赔偿责任。
（三）国家应该采取的对策
之所以对俄罗斯环境法目前研究很不充分，主要是俄罗斯经济发展缓慢，不可能给中国学者以环境法方面的课题资助。由于俄罗斯经济的国际吸引力下降，中国政府和有关民间机构也不可能投入很大的课题研究经费，学者们的经济和法律研究成果在唯美欧论的时代不会有大的市场。因而，在市场化社会中生存的中国环境法学者对其环境法就不大感兴趣。据笔者所知，目前，除了对属于前苏联的一些国家的环境立法缺乏研究外，我国对缅甸、尼泊尔、印度、孟加拉国、越南、朝鲜、蒙古等经济不发达邻国的环境立法研究还很不系统和成熟。加上现有的环境法学术研究机构对这些国家的语言缺乏有效的掌握，也大多没有进行相关的研究。作为工业生产大国，为了有效预防和处理日后与邻国可能发生的环境纠纷，中国应当以松花江污染事件的处理为契机，系统地加强接壤临国、大气相关临国、海洋相关临国、河流相关临国和贸易相关国家的环境法律研究。由于我们的很多临国经济不发达，环境法学者们研究的成果在市场经济社会很难得到大的经济收益，建议国家予以经济上的支持。
同样的道理，由于国际环境法基础理论研究成果的研究难度大，学者们在市场经济社会很难得到大的经济收益，因此，研究的积极性也大打折扣，研究情况总的来说是不令人满意的。国家应采取激励措施鼓励对国际环境法基础领域的研究。只有研究透了，我国的国际贸易和国际环境保护外交才能游刃有余。
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