土地整理与土地资源可持续利用

四、进一步完善我国土地整理的对策建议

尽管近几年开展的土地整理工作卓有成效，但从可持续利用的角度来看，在整理目标、项目运作以及资金筹措方面还存在诸多需要完善之处。

首先，从土地整理的目标来看，目前过分强调耕地数量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的刚性制约，许多地方政府把能否提高耕地数量作为整理项目立项的主要指标，整理成的耕地主要是为抵减建设占用的耕地。造成许多以中低产田改造和生态治理为重点的整理项目难以立项。其次，从整理项目的立项来看，对项目实施后的生态影响后果没有考虑时间因素，生态效果是很难进行经济核算，目前以成本效益分析为基础的可行性研究不能对项目实施后的生态影响成本进行恰当的估计，因而也就可能造成错误的决策。第三，从项目运作来看，缺乏市场手段，主要还是以政府行为为主，由于缺乏监管，很容易出现寻租行为。第四，从项目的资金筹措来看，还是以国家为主。目前整理一亩农地需投入2000 元左右，复垦整治一亩废弃地需投入3000～5000 元，以每年整理500 万亩计算就需投入上百亿元。政府有限的土地整理资金，对于日益严峻的人地关系和粮食压力来说，无疑是杯水车薪。

1．加强对整理项目的立项管理和规划管理

政府要加强对土地整理项目的立项尤其是对可行性研究报告的审批管理，把增加耕地数量和提高耕地质量、保护和改善生态环境作为土地整理的目标和立项依据。同时在可行性研究中加强对项目生态环境影响分析评价，并就其中的具体问题征求环境专家的意见，争取做到项目立项的科学性和合理性。

2．采用协议、招标等市场化手段，引入竞争机制，推动土地整理的产业化

竞争是社会主义市场经济的基本特点，也是不断提高土地整理工作质量和水平的重要手段。在土地整理项目运作过程中引入竞争手段，如施工招标等，不仅可以吸引有实力的公司和机构积极参与土地整理事业、降低成本，还可以通过竞争来提高土地整理工作的质量。应充分体现市场竞争原则，打破部门和行政区域等各方面的诸多限制，从项目的规划设计、工程施工、物资采购到工程监理区别不同项目引入不同的竞争方式如招、投标形式等。在保证项目顺利实施、运行的前提下，防止和杜绝部分企业和个人为追求私利而偷工减料、以次充好或盲目进行土地开发的行为。

3．建立和健全合理的收益分配机制

投资收益是社会和个人投入土地整理产业的根本动因，也是土地整理项目得以持续运作的基本前提。要严格按照“谁投资、谁受益”的原则，合理界定投资后政府、企业和个人的收益分配比例及办法，明确各方的权利及义务，并通过法律或经济手段如合同等切实保障投资人的权益。

4．进一步建立健全相关政策法规

由于土地整理目前仍处于探索阶段，国家对土地整理产业化发展还缺乏比较健全和完善的政策体系。同时，国家财政、货币、税收、产业发展方向等宏观经济政策的变动也会对参与企业和其他经济组织的生产经营产生一定的影响。随着土地整理产业化方面的政策调整，要进一步加强相关法规和技术规范建设，在立法、制度和规则方面加以完善，以促进土地整理的法制化、规范化。

三、土地整理是实现我国土地资源可持续利用的必然选择

人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足是我国的基本国情。土地利用面临的突出问题是，一方面人口不断增加，为确保粮食安全，解决十几亿人“吃饭”问题，现有耕地数量不能再减少：另一方面，我国正处于工业化中期，随着经济建设的发展及工业化、城市化的进程，不可避免地还要占用部分土地，而宜耕后备土地资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境问题等诸多因素的限制，潜力十分有限。因此，要实现中央提出的耕地总量动态平衡的目标，解决当前土地利用中的突出问题，只有按照党的十五大提出的“两个根本性转变”的要求，转变土地利用方式，走集约利用、内涵挖潜的路子，大力开展土地整理。

1．土地整理可以增加耕地面积，提高耕地质量

我国的宜耕后备资源不足1000 万公顷，主要集中在西北干旱、半干旱地区和东北湿润、半湿润地区，易受风蚀、沙化、盐渍化和潜育化影响。开发利用十分困难，受经济条件的制约，依靠大面积荒地开发来弥补我国现有耕地的损失是不现实的。另一方面，我国城市土地有5％左右处于闲置状态，并有40％属于低效利用，按低效利用相当于1／4 的闲置地换算，全国城市空闲用地约占15％。乡村土地利用中普遍存在耕地细碎、村落零散、农田基础设施用地日益荒芜，耕地资源浪费严重：针对这种情况。如果通过土地整理，进行内部挖潜，则能大大增加有效耕地面积。

土地整理不仅可以直接增加耕地面积。而且还可以大大提高耕地的质量。特别是在我们这样一个中低产田占60％，单产水平尚有22％一34％潜力的国度里，把中低产田改良作为突破口进行土地整理，具有非常重要的意义。尤其是在那些耕地后备资源匮乏，土地垦殖率已经很高的地区，通过外延扩大耕地面积的潜力较小，重点应是对现有耕地进行内涵挖潜，通过改造中低产田．治理涝洼地，实行集约经营，以增加高产耕地面积，提高土地产出率。另外，实践表明，通过改善农田基础设施，耕地质量也可得到提高．产量可提高10％—30％；

国家计委农经司、国家统计局农村社会经济调查总队1995 年的调查显示，改造中低产田，亩均可增加粮食100-150 kg。另据中国社会科学院农村发展研究所统计，自1988 年以来，我国累计改造中低产田1.65 亿亩，粮食平均亩产提高150 公斤。北京市大兴县土地整理前的小麦亩产是150 公斤，土地整理后亩产可达300 公斤，产量翻番，直接生产成本降低35％。江苏省通过农地整理，产量增加了20％左右，直接生产成本也降低了20％。江苏省张家港市通过对2300亩农地的连片整理，每亩提高单产250 公斤，农业水电费用由每亩38 元降到每亩9 元，并且节约了大量的人力、物力。还有福建、浙江、山西、安徽等地通过土地整理，粮食产量都能增长10％～20％，生产成本降低20％左右。

2．土地整理防治土地质量退化，加强了生态环境建设

土地整理中，通过农田防护工程如防护林、护路林网建设，不仅有利于改善水土结构和田间小气候，增强农田抵御自然灾害的能力，还可以改善人文和自然景观及生态环境；以生态环境治理和恢复土地生产能力为目的的工矿废弃地的复垦，对区域生态系统的平衡和稳定具有重要的作用。

3．土地整理可以提高农业综合效益，增加农民收入

从我国各地实践来看，土地整理产生了良好的辐射效应。一是促进了农业由粗放经营向集约经营的转变。经过土地整理的耕地，从播种、中耕、施肥、灌排到收割等各个环节成龙配套，能够普及机械化，使粮食产量、产值都比整理前高出许多。典型试验表明，用机械深耕的土地单位面积产量可增加15％～20％，机械播种可增产10％，机械收获可增产12％。集约经营的结果是粮食增产，效益提高，农民收入增加。安徽省霍邱县的土地整理，使每户农民年可增加收人200～300 元。福建省潭州市的土地整理，每亩耕地收入由过去的1000 元增至现在的6000 元。上海市奉贤县对整理后的土地实行规模经营，亩产值由几百元增加到几千元。二是促进了农村劳动力的转移。耕作条件的改善和土地产出的提高不仅增加了农民收入，也使得部分农业劳动力解放出来，从事农业副业和农村中的第三产业，甚至向城市转移。三是促进了农村城市化和小城镇建设。居民点的迁移合并使得农民可以共享城镇的基础设施，这样不仅节约了地方政府对基础设施投资，便于管理，同时也有利于进城农民生活环境的改善和生活质量的提高。