各国水法一窥

日本水资源管理的法律


日本水资源的开发有较悠久的历史。100多年前，明治维新成功后，明治政府就模仿欧、美等先进国家的法律制度，公布并实行了河川法。从此，日本开始了依法开发利用江河水资源的历史。按照水资源的不同用途，日本将水资源开发分为三类：生活用水、工业用水和农业用水。为了有效地开发、利用、保护好有限的水资源，日本政府制订了较完善的水资源法律体系，各中央直属机构按照法律赋予的权限，依法行政，多家管理，但有条不紊。如：建设省负责治水，城市下水道及污水处理厂的建设；国土厅负责水资源的管理；农林水产省负责灌溉排水工作；通商产业省负责工业用水；厚生省则负责生活用水。

　　1 日本的水资源管理体制

　　1.1 中央政府的水资源集中协调与分部门管理

　　日本采用集中协调与分部门行政的水资源管理体制。水资源开发利用保护等一切重大事宜均由总理大臣直接管，为减轻其日常工作负担，在内阁中设置直属二级单位国土厅，其内再设置水资源部，作为水资源日常管理的最高协调部门。国土厅水资源部的人员均来自水资源的分管部门，有不同的水管理专业背景和多年的实践经验。受国土厅的协调，建设省河川局是防洪建设与管理的政府最高分管部门；厚生省水道环境部是自来水事业的政府最高分管部门；通产省水道局是工业用水的政府最高分管部门；农林水产省构造改善局是农林用水的政府最高分管部门。在水环境管理方面，日本于1967年通过《公害对策基本法》，确立了国家环境管理的原则。1970年制订了《水污染防止法》，1972年，中央政府设置了环境厅，2000年又升格为环境省，下设水质保护局，统一领导和协调水环境管理。

　　国土厅统一协调水管理的法律基础是《河川法》，相当于我国呼之欲出的《流域法》。统一协调的技术基础，是“流域水资源基本规划”。流域水资源基本规划在制定时，行政领导完全由国土厅负责，对其他分管部门只是征求意见。管理的实质性内容，国土厅倾向于政策制定和部门间权衡，其他省多倾向于专业标准的制定和监督管理。日本民族号称和族，其文化传统的精髓是“和”，极注重团队合作精神。无论是个人还是单位，能否与其他人进行成功合作，是对其评价的重大因子。上述集中协调下的水资源分部门管理体制，深深植根于日本的文化传统之中，使得国土厅对水资源问题的协调，从未遇到重大挑战。 1.2 以流域水资源管理体制为主

　　流域水资源管理与行政区水管理的关系，明确以流域为基础。流域管理集中体现在跨行政区河流或河段上。根据《河川法》，中央政府对一级河川按流域范围指定管理者，负责有关的保护和整治活动。所需费用，一级河川所在的都、道、府、县最多担负到50％。

　　对兴利活动，在《河川法》之下又制定了《水资源开发促进法》。规定由内阁总理大臣指定“水资源开发水系”，以流域为基础制定水资源基本规划，并以此为指导协调各方面的利益。一级河川中，从1962年开始已经指定了7个由国土厅直接监督管理的水系。其他暂未指定水系由当地都、道、府、县知事指定管理者。

　　在中央政府以下，日本有东京都、北海道、京都府、大阪府以及43县等47个二级地方政府，相当于我国的省级行政区。中央部门除国土厅外，其他专业部门均有对口下属单位，接受中央部门的业务指导。对指定水系的开发，日本实行政企分离的制度。《河川法》以下还制定了《水资源开发公团法》，成立了专门从事指定水系的水资源开发活动，以独立法人资格进行工程建设与运行管理。

　　2 以流域为基础的日本水管理法规

　　2.1 流域法与专业法的结合

　　日本水法体系中最基本的是《河川法》，其立法目的在于以流域为单元对河流进行综合管理，在防止河流受到洪水、高潮灾害影响的同时，维持流水的正常功能，并在国土整治和开发方面发挥应有作用，以利维持公共安全、增进公共福利。《河川法》相当于统一各项分部门法规的大纲。立法的基本精神，一是强调流域水资源统一管理。规定全国水资源由一个部门主管，协调多个分管部门；主管部门负责规划，分管部门负责具体的开发利用项目。二是强调了防洪与水资源利用的协调。中国目前尚无相当于《河川法》的《流域法》，迫切需要设立强化流域水资源统一管理的法规。

　　《河川法》规定，一级河流的管理权限在中央政府，由建设大臣负责。在建设大臣指定的区段（“指定区段”）内，可按照政令规定，交给所在的都、道、府、县知事办理。在建设大臣要指定“指定区段”时，必须预先听取相关都、道、府、县知事的意见。要变更或撤消“指定区段”时也应经同样手续。一级河流的支流为二级河流，其管理者为管辖该河流区段的都道府县知事。日本的二级行政区划分为都道府县，相当于我国省级行政区。二级行政区以下再分为市、町、村三级，相当于我国的市（县）、乡、村三级。

　　《河川法》强调了河流治理基本方针的确立，规定各河川管理单位必须就其分管的河流，制定有关该河流的规划、防洪标准（水位、流量），以及其他治理工程和维持河流动能所需的基本方针。在制定河流治理基本方针时，要充分考虑受灾发生的情况、水资源利用的状况以及河流环境的现状，且谋求与国土综合开发规划取得协调，并依据政令规定，拟定有利于河流综合管理的方略。

　　2.2 日本河川管理的目的及原则

　　《河川法》立法的宗旨，是防止河川由于洪水或高海潮而发生灾害、合理利用河川、保持河水正常功能的综合管理、国土保护与开发、保持公众安全及增进公共福利。上述目的，遂成为衡量日本河川管理恰当与否的准则。《河川法》规定一级河川由建设大臣行使管理权，对“指定区间”内的一级河川可委任给该河川所在的都、道、府、县的首长行使部分管理权。二级河川由该河川所在都、道、府、县的首长行使管理权，但流经两个以上都、道、府、县边界的二级河川则通过有关都、道、府、县的首长协调规定管理方法。准用河川由市、町、村长行使管理权。

　　《河川法》第12条规定河川管理者必须编制河川登记册（分为河川现状登记册和水利登记册）。河川现状登记册记载水系、河川名、指定区间、河川长度、河川区域概要、主要管理设施、河川使用许可及河川保护区等的指定日期及概况，并附有表示附近地形及方位的平面图。水利登记册主要记载水利工程使用的水系及河川名、水利使用许可者的姓名、水利使用的目的、许可水量、许可期间及排水口位置等事项。对于向河川排污，《河川法实施令》中规定，生活或工业污水或废水（农业或渔业除外）日排放量在50m3以上的排污者必须向河川管理者申报，申报书应指明排污者姓名、住址、排污的河川种类及名称、排污占地、排污期间排污量、污水水质、污水处理方法等方面。为保护枯水季节河川的清洁，河川管理者可以要求排污者减少排污量或暂停污染。在河川区域内地面清洗含泥土、污物、染料等的物件和在该区域内土地上堆积土石、竹木及其他物件必须取得河川管理者的许可。

　　对河川管理费用的分担原则，除《河川法》和其他法律有特别规定外，一级河川的管理费原则上由国家负担，二级河川管理费原则上由该河所在的都、道、府、县负担。由于河川是公共财产，管理的最终目的是减少在公共财产使用中产生的外部不经济性，因此建立赔偿制度至关重要，这也是我国水法规中最为欠缺的地方。为了保证决策的科学性，《河川法》规定在建设省内设置河川审议会，审议会的任务，除了对《河川法》要求内的一些问题进行调研与审查外，还接受建设大臣的咨质，并审查有关河川方面的一些重要事项。各都、道、府、县可设置相应的河川审议会，其任务是接受都、道、府、县首长的咨质，审查二级河川的重大事项。为了保证法律的可操作性，《河川法实施令》将《河川法》规定的内容加以细化，对绝大多数条款作了具体解释与规定，使得执法中有一个统一的标准可以遵循。

·政治上切实支持管理分权代的进程；

　　·设计并实施一套促进转让进程的奖惩办法，包括为基础设施的修复和现代化技术改造提供技术和资金支持，提供运行和维护设备；

　　·同用水户协商，确定在财政上实现自收自支的策略，设立组织及职能机构，在总体上对灌区和子灌溉系统进行管理；

　　·改进现有的制度框架，为用水户协会的组建提供可能性；

　　·通过选举用水户协会的执行理事，有效地推进协会的民主化进程；

　　·对委员会的人员进行培训，为灌区管理权转让作好准备，清除障碍。

　　头两年的经验对水法的起草是非常有帮助的，转让给用水户管理的做法也有助于获得国会的通过。

　　在最后的3a内，已有200多万hm2的面积转让给37个区246个用水户协会，涉及到25万农民。到1994年底，88％的灌溉面积完成了管理权的转让工作。绝大部分的灌区在财政上实现了自给自足。水的有效利用率从59％上升到64％。

　　除在资金和技术上对灌溉系统的修复及现代化改造予以支持外，在分权进程中，田间工程也得到了加强，用水户协会在其中充当了重要角色。通过多方渠道的筹措，包括与世界银行鉴订的贷款协议，国内信贷资金及用户协会的自有资金渠道，资金来源也有了保障。

　　城市立法也必须进行改革，以适应自1990年开始实施联邦政府“国家供水和卫生计划”以来所发生的巨大变化。水法中已明确提出必要的技术支持，将现有的当地机构转变为在财政上自给自足的水事企业单位，并允许私人参加。

　　为了补充完善水法，全国已有一半的州级立法机构根据水委员会建议，通过了分权管理模式的新法律。

　　为促进当地机构向水事企业的转换，委员会设计了一套适于引进国际信贷资金的财经机制。

　　从根本上讲，州政府和市政府必须进行必要的立法和组织机构调整，在最近几年内建立财政上能自收自足的水事企业单位。

　　责任心和财政自理能力是给予市政府巩固水事公益事业特殊资助的主要条件。而且，联邦财政对各州的分配政策也受自给水平的影响。

　　到目前为止，水事企业已在人口超过5万的城市发展起来，州一级政府已设立分权管理机构，并协助农村和小城镇开展这方面的工作。

　　（3）综合运用规章和经济手段及奖励机制

　　这一点体现在国家水法和其他有关的财政法规中。根据新的法律大纲，水管理现主要依据以下两条基本原则：

　　第一，凡是使用国家水资源的单位和个人都必须办理许可证或得到特许；同时，也必须得到允许才能将废水排入国家的河流中或回灌到地下；

　　第二，凡是受益的用水户和那些使用河道进行排污的单位，都要根据他们的耗水量和污水排放量及方式按比例对水资源的管理和水质的恢复及改善作出贡献。

　　对用水的许可和对污水排放的允许，必须严格把关。因此将用水户的权利和义务进行严格限定，也是水委员会的职权和自行决定的事情。委员会在处理矛盾冲突时，被授权既是裁决者，又是调停者，并通过对用水权利的招标建立水量储备和资源的配置。

　　现在对用水权的转让已经许可，并且实现了规范化。委员会在考虑社会和经济目的的同时，还要事先对第3方团体的利益和外界因素予以适当的考虑。公共用水权必须注册登记，以确保用水权利的法律效力和解决第3方团体利益的问题，并提供用水市场运作所需的信息流。

　　加强和完善新的用水许可和排污允许制度的准备工作已经完成。到下一年度，可望对绝大多数的现有用水户，即70％以上的现有用水户和原来超过70％以上的污水排放量，总共大约6万个用户实现规范化管理。目前，公共用水权利登记注册制度已经正式开始运作。

　　除建立了有目共睹的提高水的有效利用率的激励机制外，收水费和污水排放费目前已成为水资源委员会完成计划和活动的主要资金来源。委员会过去5a的财政拨款在90％以上，现已实现了财政完全自给自足。

　　此外，所收取的水费和污水排放费还用于支持争取国内外的信贷资金，允许政府、未来受益者和私人企业主参股。在这种方式下，所征收费用的1／3用于委员会的预算开支，2／3用于水资源的管理开发项目。

　　（4）水法中私人企业主新的作用和地位

　　水法中宣称，在国家利益中，鼓励加大私人企业主在水资源管理及开发中的参与作用，扩大参与机制。

　　现在这种参与的范围已扩大到承包修建水厂和重要的基础设施，以及设施的运行维护和收费、测量及检漏等服务项目。随着投资机会敞开，一个真正的水工业开始出现。

　　在过去的两年内，一些项目中的私人投资已累计超过9亿美元，这些资金直接用于维持大坝的兴建、城市大流量供水渡槽的修建，以及几个市的水厂建设（包括北部边界上的那些水厂）。

　　特别是最近，由国内外一些机构资助的墨西哥境内的用水协会和外国公司的私人企业主的参与呈上升势头。

　　墨西哥水利事业的巩固与发展，在立法和机构改革的进程中，还需要有大量的合格人才资源，同时需要把实用的技术真正转让到水用户手中，从而保证将经济讯息转化成有效的行动。

　　墨西哥水利技术学院一贯致力于开发和转让有关水的有效利用和水质保护方面的技术。除了为国家水资源委员会及其他水方面的机构提供技术方面的服务外，水利技术学院还为灌区的分权管理和城市水事企业单位举办培训班。

　　政策手段与投资项目的有机结合产生了有目共睹的效益：

　　·供水和排污能力的提高已经超过人口的增加，自1990年以来，已有1350万人得到了供水方面的服务，1150万人得到了排污方面的服务；

　　·自1989年至今，城市的污水处理能力翻了一番，到明年再翻一番，到那时，45％的所有城市污水将得到一定程度的处理，还有35％正在兴建处理设施；

　　·城市供水的保证率自1990年的50％上升到95％；

　　·农业方面的投资已使新增的15万hm2土地得到了灌溉；50万hm2面积上的灌溉设施得到修复；20万hm2的雨养农业区进行了水利基础设施的建设；

　　·水利及能源项目的实施节约了15％的水和能源资源。

　　政策的有效贯彻所带来的巨大变化，正是坚持走国家水资源计划中第一次确立的方针路线所产生的结果。但在政策的执行过程中也走了不少弯路。这些经验为新水法的制订提供了非常有价值的素材，也为国家产业结构的调整和可持续发展提供了必要的制度框架。

　　通过大众媒体进行的公共信息和宣传计划，对提高关于水不是免费的而是有价商品的公民意识起到了决定作用。这些计划的实施有助于倡导一种新的文化，即水是一种有价的资源，每个人都要有效使用和保护它。