建立合理的水价机制

2 　我国现行水价政策存在的主要问题

2.1　我国水价政策的改革历程

建国以来, 我国水价先后由无偿(1949～1964年) , 到低价( 1965～1985年) 。自1985年颁布实施《水利工程水费核定、计收和管理办法》以来,改变了长期无偿或低价供水的局面, 开始实施成本价供水。1988年颁布的《水法》为水价改革提供了法律基础。1990年发布了《关于贯彻执行“水利工程水费核订、计收和管理办法”的通知》, 1991年水利部制订了《乡镇供水水价核订原则(试行) 》,促进了水价改革工作。1997年, 国务院发布了《水利产业政策》, 规定了新建水利工程和原有水利工程的水价制订原则。此后, 我国的水价改革步入了快速发展的新时期。1997年以后, 随着水资源短缺形势的加剧, 加快了水价改革的步伐, 逐渐把水价纳入国家商品价格管理体系, 2000 年国家计委下发了《改革水价, 促进节约用水的指导意见》,提出水价改革的基本原则和水价改革的基本思路。2004年颁布实施了《水利工程供水价格管理办法》,详细规定了我国水价构成及征收、管理程序, 规定供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。

2.2　我国现行水价政策存在的主要问题

2.2.1　水价仍然偏低, 节水激励效应低下

经过几次水价制度改革, 水价呈现稳步递增态势, 其中工业用水、生活用水水价增长幅度较大,年均增长分别为22.1%和22% , 农业用水增长幅度较小, 年均增长15.2% (参见表1 ) 。受水资源区域分布差异的影响, 各地区水价都有不同程度的递增, 但增长幅度差异较大。




但是, 从总体上看, 水价仍然偏低, 价格水平仍然没有达到供水本。绝大多数农业水价远没达到供水成本水平, 多数农业灌区的现行水价只有供水成本的50% ～60%。调查资料显示, 华东、华中地区农业平均供水价格仅0.001 98元/m3 , 湖南省只有0.02～0.03元/m3 , 东北地区平均供水价格为0.015～0.025元/m3。并且大部分地区农业用水以亩计算, 价格更为低廉。据对全国13 个省会城市调查, 居民生活用水平均价格为1.8元/m3 ,其中北京2.5元/m3 , 重庆2.42元/m3 , 天津2.2元/m3 , 上海1.93 元/m3 , 济南2.6 元/m3。水价的递增并没有随着工农业产值、居民可支配收入的增长速度同比递增, 稀缺水资源的价值并没有体现出来。2002年“百家大中型水管单位水价调研”资料显示, 现行农业水价只占其生产成本的1 /3 左右。根据世界银行和我国建设部及一些研究机构的研究成果, 特大城市家庭可承受的水费支出占家庭可支配收入的比例可达3% , 中等城市可达2.5%。从我国城镇居民生活用水实际支出可以看出, 水费占居民可支配收入的比例比较低(参见表2)。从表2可以看出, 在不同水价水平条件下(分别为1元/m3、1.5元/m3 和2 元/m3 ) , 水费支出占居民可支配收入的比例, 全国平均分别为0.9%、1.4%和1.8%。从表2 可以看出, 越是在经济发达地区、缺水地区, 水费支出占居民可支配收入的比例越小(比如华北地区、东部沿海地区) 。




2.2.2　水价各构成要素间比例不合理

要使价格杠杆发挥应有的功效, 必须根据水资源的供求形势确定合适的价格水平。为反映水资源的全部稀缺价值, 水价形成机制逐步采用全成本法, 包括资源水价、工程水价和环境水价,但是要合理确定这三部分在整个水价中的比例关系。从目前我国水价实施情况来看, 工程水价占绝大部分, 资源水价和环境水价仅占很小的比例。目前我国水资源费(反映资源的稀缺性)标准, 城市生活用水全国平均为0.1 元/m3 , 工业用水平均为0.16 元/m3 , 农业用水平均为0.03元/m3 , 如果按照城市生活用水价格2 元/m3 标准, 水资源费仅占供水价格的1 /20。受水资源条件、经济发展水平等影响, 全国各省、自治区水资源费征收标准差异很大, 从最低0.004 元/m3(吉林省)到最高1.8元/m3 (山东省) (参见表3) 。表3显示, 在山东省缺水程度严重的一类地区,水资源费也仅为40% (水价按2元/m3 计算) , 其他省市地区则更低。




因此, 伴随着水价的提高, 应适当提高水资源费的标准, 这样一是可以抑制终端用水户的用水需求, 促使用户节水, 提高用水效率; 二是可以抑制供水企业的用水需求(减少开采地下水数量、减少河流湖泊等取水量) , 通过改善供水管网, 降低水资源输送过程中的渗漏量, 改善内部管理制度, 从而提高供水效率, 以实现利润最大化。因此, 提高水资源费的比例有助于水资源需求总量控制目标的实现。

2.2.3　水价形成机制单一

为保证水资源配置的公平原则和效率原则, 我国于2004年1月1日颁布实施了《水利工程供水价格管理办法》, 建立了基本水价和计量水价制度,即两部水价制度, 定额以内的水收取基本价, 超过定额的按量收取。水价改革的实践证明, 推行“超额累进加价”、“动态浮动水价”、“两部制水价”等科学的计价制度可以最大限度、有效地节约利用水资源, 充分发挥价格杠杆对水供求关系的调节作用。如内蒙古河套灌区规定夏、秋灌供水价格为3.8分/m3、秋浇供水价格4.7 分/m3 , 通过丰、平、枯水差价或浮动价格机制, 引导农民避开用水高峰期, 激励合理用水, 缓解供需矛盾。1999 ～2001年河套灌区通过上述措施节约用水4.88 亿m3。山西省政府规定, 农业用水超过定额部分的水量按原水价2倍收费; 工业和生活用水超过计划的10%、20%、30%、40%、50%以内的, 超过部分的水量分别按原水价的2、4、6、8、10倍收费, 对超过50%以上的严重浪费水资源的单位则限量供水直至停止供水。但从现实实践来看, 受水量计量技术和操作的难易程度的制约, 大部分水管单位的水价计价方式仍采用单一的水价标准, 而两部制水价、超额用水累进加价和动态浮动水价等科学的计价方式没有得到有效实施。只有少部分灌区在农业供水中试行了基本水价和计量水价相结合的两部制水价, 部分地方实行了超计划用水加价。单一的计价方式, 不仅没有反映当地水资源的稀缺程度和供求状况, 而且也不利于保证水利工程的基本运行和维护。因此, 理顺我国水价体制, 选择合适的水价形成机制, 仍然是一个需要解决的问题。

3 　我国水价改革思路

3.1　本着兼顾公平和效率的原则, 分阶段、有差异地逐步提高水价

随着我国水资源稀缺程度的加剧, 水价逐步递增是必然趋势。按照国际通行标准, 我国各种用水的水费支出所占比重仍然较低, 水价有一定的上涨空间。根据全国36 个大中城市最新的价格监测, 到2004 年5 月全国已有50%以上的城市上调水价, 居民用水均价较2003 年同期上涨9.38%。同时水价改革, 要兼顾公平和效率原则, 针对不同用水主体、不同地区的经济发展水平、不同群体的收入水平, 尤其是在农业用水、生活用水领域, 按照可承受的原则确定合适的水价水平, 并建立健全水价听证制度, 增强水价制订过程的公众参与程度。

3.2　合理确定水价构成要素及其比例关系, 选择科学的水价形成机制

尽管我国供水价格呈逐渐递增态势, 终端用户的水价递增能够抑制水资源需求的增长, 但是水价中水资源费的标准依然偏低, 单纯提高水价对供水单位的节水激励具有负效应(指水价上升,供水单位为追求利润最大化而有增加供水量的积极性, 不具有增加节水投资的激励, 因此水价上升反而刺激了供水单位的用水需求增长) 。因此,要使水价发挥抑制需求过度的效应, 不仅要形成对终端用户的节水激励, 也要形成对供水单位的节水激励。伴随水价增长, 必须配合其他制度安排, 适当增加水资源费(反映水资源的稀缺价值、生态价值)的比例, 合理确定水价体系中各构成要素的比例关系。

3.3　完善和贯彻执行“两部水价制度”, 按照公平和效率的原则, 采取不同的收费制度

贯彻实行“两部水价制度”, 关键是要科学合理地确定用水定额。因此需要增加水利基础设施投资, 更新水量计量技术。从实施效果来看, 两部收费制度在城市生活用水和工业用水领域实行的较好, 主要原因在于城市生活用水和工业用水计量技术较为规范, 用水定额比较容易衡量, 供水量也比较容易确定(供水量可由城市供水公司的供水能力来确定) 。但在农业生产领域, 用水定额受自然环境、作物品种、作物种类、灌溉次数、灌溉技术等不确定因素较多, 衡量较为困难, 实施难度较大。

3.4　加大水费征收的力度, 加强水费使用的监管

从目前我国水费征收情况来看, 尽管水费收取率平均由1984年的30%提高到2002年的50% ～60%左右, 对增加供水单位的运行费用有一定的帮助, 但是仍然偏低, 并且水费被挪作他用的现象非常普遍, 不能实现“以水养水”, 也不能体现市场经济等价交换的原则(即付费者理应享受到应有的服务或商品。如果收费者把获取的收益用作他途,降低了提高供水效率的投入、水资源保护的投入,必然导致交费者的不满, 从而导致不交费、偷水等行为的发生, 也不利于培养用水户的节水行为) 。

因此, 需要政府加强征收力度, 实现用者付费, 并对水费的使用情况加强监管, 保证水费用于水资源的保护、供水设施的改善等领域。

随着水资源管理制度由供给管理向需求管理的转变, 作为调节水资源供求的水价在控制水资源需求的快速增长、提供节水激励、优化配置水资源方面发挥着越来越大的作用。要发挥水价调节水资源供求的功效, 必须使水价反映水资源的稀缺程度。但是, 受传统观念“水资源取之不尽用之不竭”的影响, 水资源价格严重背离水资源价值, 从而失去了水价调节供求的功能。同时受政府水价政策的影响, 目前水价明显偏低, 故其对节约用水和促进水资源优化配置的作用也不甚明显。因此, 建立水资源的市场配置体制, 必须建立以市场形成价格为主的价格形成机制, 使水价反映水资源的全部机会成本。面对日趋严重的水资源危机, 必须改革现有水价形成机制和水价结构, 以达到水价调节水资源供求、优化配置水资源和提高利用效率的目标。

1 　水价在水资源需求管理中的作用

1.1　调整水资源供求关系, 控制水资源需求增长按照市场经济的运行规律, 市场通过价格信号, 调节商品的生产和需求, 使资源在社会生产和消费的各个环节上分配。商品价格上升将抑制该商品需求量的增长, 同时又促进该商品的生产。

反映在水资源领域, 水价上升, 将抑制水量的过度使用, 同时又使供水部门增加了边际收益, 从而增加水资源的供给。我国长期以来的水资源低价甚至无价政策, 导致了水资源的过量消费, 加剧了水资源短缺危机(参见图1)。从图1 ( a)可以看出,水资源的低价政策导致水资源的过量需求( q2 - q1 ) ,超过了均衡供给量。长期以来, 水价不能反映水资源的全部经济价值, 理性个体从自身利益最大化出发, 导致水资源被过度消耗, 致使整个社会福利减少。如图1 ( b)所示, MC为单个行为主体的边际成本, 其需求量和可接受价格水平分别为qp 和pp ,如果水资源价格降到pc , 则其需求量为qc , 显然qc > qp。若按照市场供求定价, 水资源使用成本为面积obqp , 收益为面积oabqp , 消费者剩余为面积oab; 若实行低价政策pc , 使用成本增加了面积bdqc qp , 收益增加了面积bcqc qp , 社会净收益减少面积bcd, 即低价导致社会净福利降低。如果考虑水资源的全部经济价值, 按照社会边际成本MSC定价, 水价及社会最佳需求量为ps 和qs , 其成本为面积oeqs , 收益为面积oaeqs , 社会净收益为面积oae, 相比按个体边际成本定价社会净损失为面积obe。因此, 低水价政策引起水资源的过量需求,并引起社会净福利的损失。




1.2　形成节水激励, 促使水资源的转换

在水资源供给量一定的条件下, 水资源低价降低了水资源的边际价值, 导致用水者节水意识差,浪费严重。水价的升高提升了水资源的价值, 增加了水资源转换的机会收入, 因此, 用水户更加关注水资源的投入, 或者以边际价值更低的资源替代水资源(比如增加劳动投入) , 从而达到降低水资源消耗的目的。

我们假设一农户的水资源用于农田灌溉, 其收益全部来源于农作物的销售收入, 农产品销售价格为pa , 为便于理论研究, 假设农户收益取决于单一水资源投入量(其他投入为常数, 在此假定为零) , 农作物实际需水量为w, 节水投入为I, 节约的水量为s, 农户实际需水量为(w - s) (在此假定水资源全部用于作物消耗) , pw 为每立方米水资源价格。为此构建以下数学模型

农户利润函数为




式中, ф为农户的净利润; π为农户的收益函数; I ( s)为节水函数, 反映节水量与节水投入之间的关系, 假定I为单调递增函数, 即I的一阶导数和二阶导数都大于零, 记为I′> 0, I″> 0。

因此, 农户选择用水量和节水投入使利润达到最大, 需满足以下条件




则农户水资源需求均衡条件为: π′= pw = I′,即农户的实际需水量取决于农户用水的边际收益等于节水边际投入和水价。下面我们探讨为什么农户要节水。如图2所示, D 为农户的需水曲线, I为农户的节水投入曲线, 一般来说农户的边际节水投入要小于农户的用水边际产出, 否则农户宁愿忍受缺水也不愿增加节水投入, 因此农户的节水投入曲线要比农户的用水需求曲线更水平。显然在农业用水无价时, 农户用水最大需求量为w2 , 此时农户获得最大收益为面积oaw2。




假设水价上升为p1 , 在此价格水平上, 农户有没有节水激励, 主要是看农户节水投入与节水后所带来收益的比较。首先假设农户不节水, 其收益为面积adp1 , 成本为面积op1 dw1 ; 假设农户节水,需增加节水投入为面积w3 dw1 , 节约水量为( ow1 -ow3 =w3w1 ) , 节约的水用于生产活动, 带来收益增加面积w3 edw1 , 扣除水费成本w3 cdw1 , 收益净增加面积ecd, 根据前面假设可知面积ecd 大于面积w3 dw1 , 因此农户更愿意节水。农户增加节水投入直到等于由节水增加的用水收益为止。同样, 如果农户把节约下来的水出售, 可得到卖水收益为面积cdw1w3 , 显然大于节水投入面积w3 dw1。

1.3　提高水资源配置效率

市场通过价格和竞争, 使资源边际收益高的生产替代边际收益低的生产活动, 确定了资源在每个行业中的最佳配置规模, 从而实现了资源配置效率的最大(参见图3) 。




如图3所示, 假设一个用水者同时生产两种产品(假定都消耗单一水资源) , 由于两种产品的市场价格不同(比如粮食和蔬菜) , 那么两种物品的生产函数不同, 需水函数也不同, 反映在需求曲线上是产品B的需水曲线(DB )要比产品A的需水曲线(DA )陡, 即产品B的边际生产率高。假设期初水资源价格为p, 那么该用水者分别用在产品A和产品B的水量是q1 和q2 , 此时两种产品获得消费者剩余最大, 分别是两种产品获得的消费者剩余之和, 即面积apd +面积bpf。假设由于天气干旱, 水资源短缺, 水价升到p1 , 此时用水者减少用水量,产品A和产品B的用水量分别为q′1 和q′2 , 由于水价上涨, 消费者剩余分别减少面积pp1 ef 和面积pp1 cd, 产品A和产品B的消费者剩余分别减到面积ap1 c 和面积bp1 e。显然面积pp1 ef 大于面积pp1 cd。因此, 水资源价格上涨, 对边际生产率低的行业的影响程度大, 因此提高价格, 可以促使水资源在不同行业或行业内部不同产业中的转移, 从而提高水资源配置效率。