[讨论]监理该不该负此责任

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关于监理人员吕大卫、吴亚君不构成犯罪的意见函

北京市西城区人民检察院：
2005年9月5日，位于西城区西单北大街的西西工程4号地项目在进行高大厅堂顶盖模板支架预应力混凝土空心板浇筑时，发生模板支撑体系坍塌事故，造成8人死亡、21人受伤的重大伤亡事故。同年9月27日，会员单位北京希地环球建设工程顾问有限公司（以下简称“希地环球监理公司”）的现场监理人员吕大卫、吴亚君以及该项目施工单位的其他三人被西城区公安分局以涉嫌重大责任事故罪为由刑事拘留，同年11月3日，上述五人以涉嫌工程重大安全事故罪被西城区人民检察院批准逮捕。
由于这是北京第一起监理单位工作人员涉嫌刑事犯罪的案件。事故发生后，会员单位纷纷来电询问案件有关情况，并表示：基于本案的案情，监理人员不应构成犯罪；如追究监理人员刑事责任，将对监理行业造成严重打击。近日，我们又接到会员单位反映，因本案中的监理人被追究刑事责任，已有部分总监和监理人员辞职。
因本案对监理行业影响重大，2006年2月22日，本会召开了由本会会长、副会长、秘书长、副秘书长及部分会员单位代表参加的研讨会。与会人员普遍认为监理人员不构成犯罪。现将这些意见总结如下：
一、吕、吴二人不构成工程重大安全事故罪
关于工程重大安全事故罪，《刑法》第一百三十七条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。”根据上述规定，构成工程重大安全事故罪，必须是违反国家规定，降低工程质量标准，从而造成了重大安全事故的后果。但是在本案中，监理人员并没有“违反国家规定，降低工程质量标准”的行为，理由是：
（一）模板支撑体系不是建筑工程质量标准体系中所规范的对象
建设工程的范围很广，西西4号地项目属于房屋建筑工程，因此，如果说监理人员降低了工程质量标准，应当是降低了建筑工程质量标准。建筑工程质量标准是评价建筑工程质量是否合格的评判依据，但是，本案中的模板支撑体系并非建筑工程质量标准体系中评判质量是否合格的对象之一，这在中华人民共和国国家标准GB50300－2001《建筑工程施工质量验收统一标准》（以下简称“标准”）中不难找到答案。该标准附录B对应属于建筑工程的范围作了规定。在“建筑工程分布（子分部）、分项工程划分”一节中，规定了属于建筑工程范围的各个分部、子分部和分项的范围，但其中均没有模板支撑体系。也就是说，模板支撑体系不属于建筑工程质量标准体系中应作出是否合格评判的对象。
（二）建筑工程质量标准究竟指的是什么？建设部在《关于贯彻执行建筑工程勘察设计及施工质量验收规范若干问题的通知》（建标［2002］212号，以下简称“通知”）中对属于建筑工程质量标准范围做了规定，该通知中也不包括模板支撑体系。
（三）我们认为，建筑为有形的实体；建筑质量，指的是这个有形的实体是否按照强制性标准进行建造，其品质是否符合相关工程质量标准的要求。而模板支撑体系仅仅是工程施工过程中的一项临时性措施，施工完成即应拆除，不是建筑的一部分，不应属于建筑工程。如果说建筑工程是产品，那么，模板支撑体系则是为了实施混凝土浇筑施工而准备的工具或措施。举个例子来说：安装的电灯属于建筑工程，而为了安装电灯所踩踏的梯子就不是建筑工程，它仅仅是安装电灯的工具而已；电灯安装完成，电灯属于建筑的一部分，而梯子则不是。
（四）判断模板支撑体系是不是属于建筑工程，还取决于该物是不是建设工程施工合同所明确约定的标的物。而一切建筑工程施工合同，没有一例将施工用的脚手架当做合同标的物的。
（五）降低工程质量标准，通常的理解是在工程中偷工减料、以次充好，致使建筑本身的功能和寿命下降。而模板支撑体系仅仅是工具，属于施工单位的自有装备，不属于建筑工程，其好、坏，不是建筑工程质量标准所应评价的对象。
（六）监理单位的监理范围来源于其与业主的监理合同。而根据监理单位北京希地环球监理公司与业主北京敬远房地产开发有限公司之间订立的合同中的专用条款11.1条规定，监理单位的监理范围为“红线范围内永久全部工程”，而摸板支撑体系不是永久工程。
鉴于上述，由于模板支撑体系不是建筑工程质量标准所指的评判对象，国家相关建筑质量标准体系中也未包含模板支撑体系的内容，同时，模板支撑体系也不是合同所约定的标的物，因此，该体系坍塌致人死亡，也就自然不是由于降低建筑工程质量标准所引起的，吕、吴二人的行为不符合构成工程重大安全事故罪的“降低工程质量标准”的客观要件，因而不构成本罪。
二、吕、吴二人亦不构成重大责任事故罪
《刑法》第一百三十四条规定：“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工，由于不服管理、违反规章制度，或者强令工人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。”根据本条规定，构成本罪的犯罪主体必须是直接从事生产作业的管理人员和操作人员。监理人员受雇于工程业主，显然不是直接生产作业的管理和操作人员，因而吕、吴二人亦不构成本罪。
三、监理单位及其工作人员违反《建设工程安全管理条例》应承担行政责任，但承担刑事责任没有依据
1997年11月1日，全国人大通过《建筑法》，2002年6月29日通过《安全生产法》。这两部法律是建筑业质量管理和安全生产管理的“母法”。为了细化建设工程质量管理和安全生产管理，国务院根据《建筑法》，于2000年1月30日公布实施了《建设工程质量管理条例》；根据《安全生产法》和《建筑法》，于2003年11月4日公布实施了《建设工程安全生产管理条例》。可以说《建设工程质量产管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》分别是我国建筑质量管理和建筑安全生产管理的专门法规。
《建设工程质量管理条例》特别将《刑法》第一百三十七条的规定附在后面，这意味着如果监理人员如违反该“国家规定”，可能涉嫌的罪名是工程重大安全事故罪。《建设工程安全生产管理条例》规定了监理单位和监理人员的安全职责，如违反，除承担行政责任外，还应承担刑事责任。但是究竟承担什么样的刑事责任，我们在该条例和《刑法》中找不到相应的罪名。
规范质量管理的行政法规《建设工程质量管理条例》和规范安全生产的《建设工程安全生产管理条例》，是两个平行的法规，两者内容并不交叉，一个重在规范工程质量，而另一个重在规范安全生产。而根据目前所调查的情况，监理人员涉嫌违反的不是《建设工程质量管理条例》，而是《建设工程安全生产管理条例》。监理人员违反《建设工程质量管理条例》，将涉嫌工程重大责任事故罪，而违反《建设工程安全生产管理条例》构成什么罪名，尚无立法和司法解释。根据“罪刑法定”的原则和本案的情况，监理人员违反《建设工程安全生产管理条例》，不构成犯罪（但应予行政处罚）。
四、本会的意见
本案支撑体系发生坍塌致人死亡，是由于施工单位未按监理的审批意见进行整改，并在方案未获批准的情况下强行浇筑混凝土而引起的。这是一起典型的施工单位违反工程建设基本程序、强令工人冒险作业的违法案件。在此案中，追究监理人员的刑事责任，实属牵强。如果吕、吴两人构成犯罪，将来所有的工程中类似本案的情况发生，监理人员就都有可能被追究刑事责任，这将开创一个对监理行业及其从业人员极为不利的行为标准。
根据本会“维权”的宗旨之一，我们特此建议：对涉嫌工程重大安全事故罪的吕大为、吴亚军作出不起诉决定。
上述意见，请考虑。

此函。





北京市建设监理协会

二○○六年二月二十八日