政府投资管理和项目代建制度的实践与探索

针对政府投资中普遍存在的管理分散，决策随意，项目实施过程中投资控制不严、监管不力等现象，近年来宁波市不断探索政府投资管理和项目代建制度，取得了一些经验与成绩，但仍需在实践中不断完善。
宁波市政府投资管理走的是一条不断探索的路子。针对政府投资中普遍存在的管理分散，决策随意，项目实施过程中投资控制不严、监管不力等现象，近年来宁波坚持理论联系实际，注重实效，在实践中不断探索。
一、宁波目前政府投资管理的主要做法
在探索过程中，宁波出台了一系列规范性政策文件，尝试建立起一套从科学决策到考察绩效的后评价政府投资管理制度。这些文件包括：《宁波市财政性资金投资基本建设项目管理暂行办法》、《关于进一步加强市本级政府投资项目管理的若干意见》、《宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定》、《市本级政府投资项目代建单位招投标暂行办法》、《宁波市市本级政府投资项目竣工验收管理暂行办法》、《宁波市建设工程造价管理办法》。在投资管理的各个环节，我们的主要做法是：
（一）加强政府投资资金管理。
要管好政府投资项目，始终离不开资金管理，资金是笼头，可以说管好了财政性建设资金，管项目就有了基础。目前统一纳入计划的有农业、水利、林业、气象、环保、教育、科技、文化、卫生、体育、政法、党政机关等项目建设的财政性建设资金，总量在10亿元左右，其中每年安排1000万元用于重大项目的前期工作。
（二）决策阶段。
决策阶段主要是审批工作，根据不同建设规模采取不同的方式：按规定，重大项目（指市本级财政性资金1亿万元以上交通、城建、水利或5000万元以上其他项目）的立项和可研报告，由市计委会同有关部门进行协调初审后报市政府，经市政府审定同意后，由市计委批复。其他中、小型项目由建设单位提出申请，由市计委负责审批立项、可研、初步设计等。一般情况下，只有已审批同意的项目，才能列入年度财政性建设资金计划。
（三）项目实施阶段。
严格项目实施管理的主要手段是推行政府投资项目代建制。宁波出台规章并全面推行代建制起始于2002年，主要做法是：
（1）代建项目的确定，即必须采用代建的适用范围。凡建安工程投资在200万元以上且市财政性资金投入在200万元以上、建设单位没有自行管理建设能力的建设项目，都应当实行代建制。
（2）代建的形式。有两种代建形式：全过程代建，即代建单位根据批准的项目建议书要求，对工程的可行性研究或初步设计及建设管理至竣工验收实行全程管理；阶段代建，代建单位根据批准的初步设计，对项目建设管理至竣工验收实行阶段管理。
（3）代建单位的资格与产生方式。代建单位应当具有同类工程建设管理经验，并且应当具备与项目相适应的监理、施工、房地产开发或者其他相应的工程建设方面的资质。代建单位的产生引入了竞争机制，除个别特殊项目由政府指定外，均需通过招投标方式选择代建单位。
（4）实行代建合同管理。代建单位确定后，建设单位应当和代建单位签订项目委托代建合同。明确代建项目的范围、形式，双方的权利、义务等法律关系。市本级财政性资金投资在1000万元以上的政府投资项目代建合同应当经市计委和市财政局鉴证。其他项目代建合同报市计委、市财政局备案。
（5）管理经费。以批准的初步设计概算为基数，按规定计算建设项目管理费，代建单位管理费通过招投标确定，在建设项目管理费中列支，但最高不能超过建设项目管理费的90%.
（6）奖励与处罚。如工程包干有节余，代建单位可分成，其中市政府投资节余部分的30%或以下由代建单位留成。如决算投资超过包干基数，超过部分由建设单位和代建单位各承担50%.因代建单位原因，造成工期拖延的予以罚款。
（7）代建管理工作的分工。市计委负责政府投资项目代建工作的综合管理。其中，城建、交通、水利项目的代建管理工作由相关专业部门负责，其他项目代建管理工作由市计委负责。
（四）竣工验收阶段。
政府投资项目原则上由项目审批部门组织竣工验收，市计委主要抓了市重点工程项目的竣工验收。
（五）健全工程造价管理与项目监管。
市计委是宁波建设工程造价管理的主管部门，市建设工程造价管理处隶属于计委，负责政府投资项目乃至全社会建设工程造价的日常管理，打破了行业的封闭循环，有利于有效控制政府项目投资。
宁波市还建立健全了重大政府投资项目稽察制度，按照国家有关规定制订《宁波市重大建设项目稽察办法》，建立市重大建设项目稽察办公室，有重点地选择一些重大政府投资项目进行全过程或部分阶段的稽察。
二、政府投资管理仍然存在的一些缺陷
经过不断的探索与完善，宁波的政府投资管理取得了一些经验与成绩，但仍然存在着一些缺陷，需要在实践中不断完善，主要的问题有：
（一）科学民主的决策体系有待进一步完善，政府建设资金统筹管理有待进一步加强。
宁波虽然规范了政府投资项目的审批程序，但是项目决策的科学化、民主化水平还有待进一步提高。具体表现在每年的项目安排还缺少科学规划的清晰指导；不少项目的前期工作不到位，导致项目投资难以有效控制；项目决策仍然一定程度上受现有行政体制的干扰与影响。在资金和项目的管理上，市计委虽然统筹编制相当部分的资金和项目建设年度计划，但仍有一些专业部门没有纳入计委计划的总盘子且比重还相当大，资金和项目的多头安排现象仍然存在，集中政府有限财力办大事办急事的原则没有得到最大限度的体现，资金和项目安排还有待进一步整合。
（二）项目建设管理有待进一步规范。
作为打破某些行业内部封闭循环的一种尝试，宁波把建设工程造价处隶属市计委管理，成绩是明显的。但是，一些专业部门从工程设计、监理、施工到竣工验收等各阶段行业内“一条龙”现象还相当严重，导致政府投资项目监控、部门之间互相制约机制形同虚设，也给权力寻租留下了空间。代建制在实施过程中也暴露出一些需要完善的地方。宁波目前代建项目的建设资金仍由建设单位管理，建设单位根据代建单位的意见及有关规定将款项支付有关单位，加上体制上的一些特殊因素，代建单位往往屈从于建设单位（使用单位）的要求，不能对项目建设规模和标准作有效的控制。由于目前政府投资项目审批只管到初步设计阶段，很多项目批准的初步设计与实际实施的施工图内容、标准有很大不同，由此导致投资超概算、建设超规模超标准现象。代建单位和建设单位的责任也因此很难区分与认定。
（三）项目监管和项目后评价工作有待进一步加强。
由于人手不够及一些体制上的原因，项目建设过程中监管的力度不够，再加上初步设计阶段很多建设内容及标准不够明确，导致投资超概算的原因很复杂，有时计委在超支责任的认定上也很为难。项目后评价工作开展的力度也不够，不能很好地给项目管理工作的改进和项目决策提供有效的信息。
三、下一步改进政府投资管理的思路
经过前几年的探索，我们感到确实到了一个需要总结经验进一步完善管理制度的阶段，而国家最近正在进行的投资体制改革恰好给我们提供了一个良好的契机。这次国务院决定的一个重要精神是在放开企业投资的同时管好管严政府投资。我们打算以此为契机，总结政府投资管理的经验与教训，出台新的政府投资管理办法，主要思路是：
（一）进一步加强和规范决策机制。
在政府投资管理中要加大前期工作的力度，以课题和规划前期带项目前期，汇总前期工作成熟的项目建立政府投资项目库并明确先后顺序，在此基础上建立年度计划制度，有序地统一组织实施。对重大政府投资项目，除了要求中介机构评估咨询、专家评议等环节外，还应建立市政府常务会议审议制度。要设计各种机制保证决策的科学性、民主化，避免决策过程中的拍脑门现象和人为因素的干预。同时我们也要加快整合资金和项目安排，努力克服财政性建设资金安排分散，形不成合力的弊端。
（二）进一步完善审批程序。
实践中许多项目批准的初步设计与实际实施的施工图内容、标准有很大不同，由此导致投资超概算、建设超规模超标准。为了克服这一弊端，我们的初步设想是简化初步设计审批，但要审批施工图预算，用以控制投资。
（三）打破行业垄断。
要扫除一些行业人为设置的进入壁垒，打破行业封闭循环体系。建立科学合理的工程资质管理制度，改革不合理的施工单位确定方式，让合格的能够达到合同要求但又出价最低的企业能够顺利承建项目。
（四）完善代建制。
逐步推广全过程代建模式，尝试“交钥匙”工程。改革现有的代建资金拨付形式，实行建设资金直接下拨代建单位或施工单位的代建方式。
（五）加强项目竣工验收、后评价工作以及全过程的监管。
要建立完善政府投资项目（尤其是重大项目）的决算、审计、绩效评价制度和激励机制、责任追究制度，以及动态的预算制度，建立评价结果公布制度，提高资金利用效益。在监管制度的设计和执行过程中要充分发挥计委、财政、审计等相关部门的职能，形成合力，提高监管效果。