监理工程师在施工组织设计审查中的责任和分寸

监理工程师在施工组织设计审查中的责任和分寸
云南青山建设监理咨询有限责任公司 刘继宗

监理工程师对施工组织设计的审查，也包含对专项施工方案、安全措施等施工技术文件的审查(后文中不一一注明)。
监理工程师在此类审查活动中责任的区分和分寸的把握，既属于不同的法理和业务技术范畴，又有一定的关联，彼此互有影响。
1责任
法律上的“责任”有两层含义：一是根据某种约定(如合同)或法律法规规定必须做的事所要承担的职责，这与必须履行的义务意思相近；二是当未按要求做事或未履行职责，或做了违反法律法规的事，则必须承担相应的对其不利的后果。
《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规规定，施工单位作为施工的行为主体，对工程施工的进度，质量、安全承担责任。FIDIC合同条件认为这是“不受批准影响的责任”，即“不论雇主代表是否给予了批准或同意，承包商应对全部现场作业、所有施工方法以及全部工程的完备性、稳定性和安全性承担全部责任”。因而施工单位制作的技术文件，不应以有或没有经过任何检查、审查、批准、咨询等外部过程而改变其责任归属。
这种规定合理地明确了施工主体的责任。这样，施工主体才有可能认真负责地从事施工活动(包括制作技术文件)，而不将责任推诿给其他参与方。
监理工程师对施工组织设计的审查与施工单位的内部审查有所区别。监理工程师的审查是一种第三方审查，这是建立在施工单位内部审查已获通过并批准的基础之上的审查。根据合同或授权，监理工程师的审查可以代替建设单位的审查，因而，监理单位和施工单位对施工组织设计所承担的责任是不同的。法规的规定是说监理单位“承担监理责任”。既然是责任，监理工程师也不能掉以轻心。
有人认为，监理机构对施工组织设计的审查属“程序性审查”。即便是程序性审查，仍存在监理责任的问题。不过施工单位没有理由认为自己的施工组织设计等文件经过监理审批或未得到监理审批要求监理方分担自身的责任。
施工单位对工程施工应负的责任和监理单位对工程监理应负的责任，不但由法律法规规定，而且在施工合同和监理合同中约定。由于合同的标的不同(一为施工和施工费用，一为监理和监理服务费用)，在工程中所处位置不同，责任也不相同。有一种说法是，任何方案，只要监理工程师批了，全部责任就是监理方的。这种说法要么是出于对法规的无知和对事实的漠视，要么就是曲解。
有人提出，监理工程师对施工组织设计的审查属“实质性审查”，理由是所以规定施工组织设计要经监理审查，就含有多设一层监督、检查程序，多一道把关的意思。通过审查纠错，可以形成共识，有利于双方(也可能包含其他方)在工地上的合作。因而，监理工程师审查施工组织设计，应承担是否起到了“把关”作用的责任。尽管如此，仍不能认为这是一种应分担施工责任的责任，因为监理毕竟是第三方，而非施工主体。
在当前建筑市场上，某些开发商为了压低造价或因其他利益关系，招揽素质低下、内部管理混乱的施工队伍承包工程施工，反过来将施工单位的所有管理责任压到监理工程师身上，把其过错责任也推诿给监理方。监理工程师对毛病百出的“施工组织设计”，批也难，不批也难。在业主的压力下，不由自主地当起了施工队伍的“技术负责人”或“施工员”、“质量检查员”。应当提醒这些好心的监理工程师，这样做潜在的责任风险是很大的。
施工组织设计审查到底是程序性审查，还是实质性审查，对监理工程师的审查而言的确难于界定。建设单位的审查或可以说是纯程序性的，监理工程师的审查应是程序性和实质性兼而有之。其监理责任的大小取决于监理工程师审批时分寸的把握。
2分寸
施工组织设计审查中，分寸的把握十分重要，它往往与责任关联。
分寸，即态度、方法，亦即干预的程度。审查中必须把握好“度”，不够不行；干预太过，也不行。
总起来说，审查应该坚持第三方审查(或同时代表建设方审查)的立场，在程序上严格要求，在技术上注重大节。
过分干预，固执己见，强令施工单位按监理要求修改，这是一种倾向；完全不管施工组织设计中技术质量方面的内容，明知不妥也不提出商榷，这又是一种倾向。前者是“过犹不及”，后者是不负责任，两者都会导致监理的责任风险增大。
对待技术问题，监理工程师提出意见后，改与不改，决定权最终在施工单位，这样才符合其施工责任主体的地位。改，表明施工单位采纳了监理意见，将监理意见变为了自己的决策，主体责任是施工单位的；不改，表明施工单位维护原来的决策，主体责任仍是施工单位的。
因而关于“度”，即分寸的掌握很重要，这是现场合作的必要条件，也可以使监理工程师规避一些不必要的风险。对待有些问题，通过一段工程，实践后再讨论，或许更容易弄清楚。试举一例：
某大型工业项目，于河边设取水泵房，其钢筋混凝土集水井底部在水面以下6m。施工单位的施工组织设计采用明挖方案，放坡以维持边坡稳定(工程位于远郊，放坡占地易处理)。于临水一侧设围堰堵水。
审查时，监理单位与建设单位都提出了质疑，而施工单位却坚持此方案可节约费用，并表示对边坡稳定围堰安全有把握。经过反复磋商，施工单位的态度未变。于是监理工程师在有保留意见的前提下批准了该工程的施工组织设计，但同时密切关注施工进程。
当开挖至2m左右深度时，边坡出现了滑移，围堰出现溃决险情。在对边坡和围堰抢险稳定后，决定施工暂停。
监理单位重提沉井的建议，建设单位表示支持。施工单位遂编报了采用滑模方法施工的沉井设计。监理方组织设计、施工和建设单位讨论，并邀专家参加；讨论后达成优化意见，将沉井筒体与集水井筒体结合，以沉井筒体的重量抵销集水井的抗浮构造，并加强集水井筒体。设计和施工单位共同提出两个筒的结合方案，经专家认可、监理和建设单位批准后实施。
此优化方案虽然在沉井上增加了费用，却带来集水井设计的节约，从总体上看，工程费用略有节余。更重要的是达到了施工安全、顺利，确保了工程质量。
监理工程师对施工组织设计在程序上严格要求，这似乎不是问题，却又常被忽略。一些监理工程师在审批时不注意施工单位内部审批手续是否完成。对方的技术负责人还未签字，监理却批了；有时只要见到签字就算数，不注意核对其编制和审批人员是否与事前报来的公司或项目机构技术质量保证系统的名单相符。更须注意的是，施工组织设计或一些危险性和技术难度较大的专项施工方案，批准人必须是施工单位的技术负责人。
有的施工组织设计还会掺入一些与合同条件不符的内容，如增加费用、改变单价、代换材料、修改合同进度等，应引起注意。这些改变一般应予剔除。如确有必要，最好另案处理。
在技术上注意大节。施工单位只要认真按工程实际编报施工组织设计，其常规施工方法和布局不会有大的争议，只要不违背强制性条文，就无须在细节上耽误太多时间。应当尊重施工单位的自主技术决策。对技术难度大，或采用新工艺、新材料、新技术的方案，应组织专家论证或经过测试验证。在技术问题上，监理工程师应抱实事求是的态度，知之为知之，不知为不知。不要总以“师”自居，总认为比人家高明，这样不利于合作。
此外，还应注意如下一些问题：
(1)施工组织设计必须具备建设部颁布的《项目管理规范》、《建设工程施工现场管理规定》中规定的内容，审批中还可参考GB／T19001：2000《质量管理体系要求》这一标准和其关联文件对于“产品实现的策划”、“质量计划指南”的要求。
(2)要有针对性和可操作性。目前流行一些施工组织设计的“范本”，这些“范本”质量不高，但备有也未尝不可。应当注意的是不能生搬硬套，必须结合工程实际予以取舍。这就要求编制者在应用时仍需开动脑筋，取其精华，并加入针对性和可操作性的内容。
(3)重点、难点。一项不复杂的工程可能只用常规的施工方法即可完成，则这类施工组织设计审查时不会引发过多争议。
即使对待这样的工程，也应以质量、安全控制做为重点，不能掉以轻心，导致意外发生。
对技术难度较大的项目，应着重审查其关键部位和高难技术部分；并且任何时候都不应忽视质量和安全保障措施。
(4)提倡简洁，避免冗长。简洁、准确是对技术文件的基本要求。准确和简洁，也是思维清晰的表现，反映了相当的文字功力。
目前一些施工组织设计篇幅过大，而内容空泛，其中错漏和自相矛盾之处常见。这种倾向应予防止。过去年代对施工组织设计的编制有“一图五表三措施”(即施工平面布置图；进度计划表、劳动力计划表、材料计划表、机械计划表、预制品半成品计划表；质量保证措施、施工技术措施、降低成本措施)和图表化的要求仍是可取的。GB／T19000族标准关于质量计划编制的要求，被一些人讲解得似乎很繁杂，其实其主旨也贯穿了简洁和准确的要求。只要细心体会，自然明白。而这一族标准本身，也是简洁准确的技术和管理文件的典范。监理工程师若能将质量管理体系知识和专业技术结合起来，且在简洁、准确地表述上具备相当的功底，就能在施工组织设计的审查过程中，对施工单位有所帮助。
3明智规避风险
近日读到一份文件，是有关“落实安全生产监理责任”的。其中有一段话说：“监理单位履行了上述规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全事故的，应依法追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任。”这段话把监理单位当作了事故的第一责任人。按此说法，若“监理单位‘未’履行上述规定的职责”，下文岂不变成了“‘不’应追究监理单位以外的其他单位和人员的法律责任”?这显然有违发文机关的本意，但反映了拟稿人法律、法规意识之不足。为了突出“监理责任”，把话说过了头。实际上，安全生产，仅突出“落实监理责任”仍是片面的。
由于存在这样的片面性，那种把一切责任推诿给监理单位的观念不易纠正，也难以在施工责任是“不受批准影响的责任”的前提下来讨论问题。在这样的情况下，监理工程师更应认真地履行职责，准确地把握工作的分寸，明智地规避风险，依法维护自身的权益。