建筑工程保修金管理亟待规范,2010

大连市建筑行业协会调查组

根据《建筑法》规定，建筑工程实行质量保修制度。国家相关部门据此制定了预留建筑工程质量保修金的有关规定。这些法规对提高工程质量、增强企业质量意识具有十分重要的意义。
但是，我们在调查中发现，在工程质量保修金管理上仍有许多问题亟待规范。如不妥善处理，必将影响建筑企业发展。例如，按照现行的保修金留存期限和比例，每项工程竣工后要从结算款中留存5%作为保修金，以纠正建筑工程不符合强制性标准、设计文件以及承包合同约定的缺陷。以大连市的建筑企业为例，每年全市建筑施工产值在960亿元左右，用于作为保修金的留存金额达到48亿多元。这个数字比建筑施工企业的所有利润还多。问题的严重性应该引起注意了。
一、在建筑工程质量保修期和保修金方面存在的主要问题
（一）关于建筑工程保修期长短的界定提法不一，互相矛盾。《建筑法》第六十二条规定：“建筑工程的保修范围应当包括地基基础工程、主体结构工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及电气管线、上下水管线的安装工程，供热、供冷系统工程等项目；保修的期限应当按照保证建筑物合理寿命年限内正常使用，维护使用者合法权益的原则确定。具体的保修范围和最低保修期限由国务院规定。”
据此精神，国家《建设工程质量管理条例》和《房屋建筑工程质量保修办法》规定：（一）基础设施工程、房屋建筑的地基基础工程和主体结构工程，为设计文件规定的该工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的卫生间、房间和外墙面的防滲漏，为5年；（三）供热与供冷系统，为2个采暖、供冷期；（四）电气管线、给排水管道、设备安装和装修工程为2年。
财政部《基本建设财务管理规定》和《工程价款结算暂行办法》对工程质保金预留期限界定为“待工程竣工一年后再清算”。
《建设工程质量保证金管理暂行办法》规定：“缺陷责任期一般为六个月、十二个月或二十四个月。”
纵览这些规定，在建筑工程保修范围上，有两种不同类型的划分。其一是基础、主体类，其二是建筑通病类。体现在保修期限上，就是终身保修和短期保修。在短期保修上出现5年、2年、1年和半年的不同。伸缩性差异颇大，幅度相去甚远，哪个规定为准，难以确定。
（二）关于保修金留存额度也存在不同提法。《基本建设财务管理规定》、《建筑工程质量保证金管理暂行办法》和《工程价款结算暂行办法》等文件要求预留质保金的额度为，“工程价款结算总额的5%”；而建设主管部门和工商管理部门联合审定的《建设工程施工合同》文本中则规定：“工程质量保修金一般不超过施工合同价款的3%”。3%或5%的额度不同，体现在基本建设项目资金上，就会出现数十百万元的差额。
（三）当前，在基本建设过程中，作为承包商的施工企业，总是处于弱势地位，发包方会通过各种途径体现其强势地位。各种霸王条款不容置疑地要求施工企业接受。把施工企业逼入狼狈境地。保修金留存期限和额度上的规定不统一，加大了甲方在执行上的随意性。甲方凭借超强的态势，采取就高不就低的方式，在保修期上宁选五不选一，在保证金留存额度上宁选五不选三。挤占企业资金，造成经营困难。例如，一个一级资质施工企业，注册资本5000万元，拥有的流动资金只能是1000万元 2000万元，如果年产值3亿元，留存在建设单位的保修金1500万元。所有企业的流动资金全部被作为保修金挤占。另一方面，现在施工单位的利润率是按照工程直接费的4%来记取，如果建设单位有让利要求，施工单位还要割出一块。竣工后再留存5%的保修金，施工企业的收益将为零。许多施工企业强烈反映，如果不尽快解决保修金方面的问题，建筑企业将无法生存。
（四）在保修金返还期限上的模糊不清，使施工企业资金周转困难。《建设工程质量管理条例》等规定，对包括基础工程、主体工程、防水工程、采暖制冷工程和电气管线、设备安装和装修工程等的保修期分别予以年限划定，有的规定5年，有的规定2年。据此规定，在保修金返还时，也应按照不同类型工程的保修期，逐一返还。例如，某项工程总造价为1400万元，防水工程一般在30万元左右，保修金为1.5万元；采暖、给排水工程在80万元左右，保修金为4万元；电气工程在90万元左右，保修金为4.5万元；土建及装修工程在1200万元左右，保修金为60万元。该工程总保修金为70万元。其中保修期为5年的防水工程保修金仅为1.5万元。但是，有的甲方却无视保修期限长短的不同，对所有工程项目的保修金一律按照较长年限处理，将其他的68.5万元也就无缘无故扣留3年以上。
（五）建筑工程保修金留存在甲方账户，不利于保修金的使用和返还。现在普遍实行的方法是，工程竣工后将保修金从工程价款中扣除，预留在甲方账户。待保修期满，再由甲方返还施工企业。这样一来加大了甲方的强势地位，使施工企业在保修金问题上遭受损失。
首先，甲方会因为工程中的一些小问题，拖延保修金的返还期，甚至借故扣除了大于维修费用数倍的保修费用，给施工单位造成经济损失。有的建设单位将保修金转给物业公司，把一些因使用不当造成的质量问题，也要施工单位承担责任。
其次，现在许多甲方采取项目公司方式进行承包运作，公司随着项目开发完毕进行变更，甚至解体，施工单位留存的保修金随着建设单位的消失而无法清尝。
再其次，有的甲方竟然使用淘汰的汽车、设备或难以销售房屋等顶值保修金。
最后，部分建设单位和施工单位不重视工程质量保修，导致用户投诉，政府机关缺乏相应制约手段，使问题久拖不办，影响社会和谐。

二、关于保修金诸多问题产生的原因

（一）各级管理部门在工程质量保修问题上的具体规定政出多门，提法不一，造成执行上的随意性。
（二）对建筑工程质量问题缺乏全面分析，片面强调施工单位的责任，忽略了设计中的问题和后期使用不当造成的缺陷，仿佛工程缺陷仅仅是施工单位的责任，采取多种不利于施工单位的做法。
（三）对建筑工程保修金管理上的问题没有引起应有的重视。甲方认为留存保修金合理合法，无可非议；管理部门认为已有多项规定，照办就可以。没有认识到存在的问题已经严重影响到建筑施工企业的发展。我们建议应对多年前的一些规定进行适当调整，以适应形势发展。
（四）对工程质量保修金的监管不力，出现的问题没有相关部门予以纠正。关于保修金的规定产生于上世纪末和本世纪初，历经十多年的执行实践，暴露出一些问题。应针对当前工作状况，进行调查研究，发现问题，予以纠正，或针对新阶段制订新的政策。

三、对改进建筑工程质量保修金管理问题的建议

（一）建议中央和地方有关部门关注存在于建筑工程质量保修金方面的问题，认识其严重性，理清建筑工程质量保修金方面存在的问题，纠正提法上的不统一，作出较为明确的规定，给建设单位和施工企业提供易于操作的法律、法规依据，避免出现混乱。例如，工程缺陷期的划定问题，存在5年、2年、1年和半年的区别，这些数据的得出又是具有权威性的部门，能否统一起来。实践证明，建筑工程通病的表现期一般都在交工后的半年或一年中显露出来。加长这种缺陷期不仅不能真正纠正工程缺陷，反而会影响施工企业发展。我们希望建筑主管部门结合实际情况，尽快制止存在于工程质量保修金方面的诸多问题，给施工企业以休养生息机会。
（二）应解决建筑工程缺陷原因的表述不清问题，不应将建筑工程缺陷的责任仅仅归咎于施工企业。经验证明，造成建筑工程缺陷的原因是多方面的，如勘察设计上的疏漏、施工上的粗糙、后期周边物象变动和使用欠妥等。但是，现在的保修办法仅仅针对施工企业，忽略了其他诸多原因的表述和应对。这不仅使工程质量遭受损失，而且造成施工企业营运困难。关于保修期问题分为两类，一类是终身保修如基础设施工程、地基基础、主体结构工程，《条例》上说是“设计文件规定的该工程合理使用年限”，即“终身保修”。但是这样一类工程保修没有明确责任归属。另一类是短期保修如防水、供热、供冷、管道安装和装饰装修等。年限规定较为具体，保修金留存的比例也比较清楚。主要制约的是施工企业。只有全面弄清建筑工程缺陷的原因，采取多种形式制止工程质量缺陷，才能真正解决建筑工程质量保修问题。
（三）调整保修金额度的比例关系，按照不同工程类型、投资规模大小区别对待。如民用建筑与工业和公共建筑的区别，大中小型建筑（投资在5000万元上下）的区别等。沈阳市规定民用建筑的保修金留存额度为3%，工业和公用建筑的留存额度为1.5%。哈尔滨市规定民用建筑留存额度为3%，工业和公共建筑为2%。这些地方性的规定，对施工企业是一种切实可行的扶持。
（四）建筑工程质量保修是一种责任，保修金只是一种控制手段。如果把工作完善地做到整个施工过程中，后期制约会显得苍白无力。各级政府已经加强全面质量管理，要求施工单位严格执行国家规定的强制性施工规范，纠正建筑质量通病，要求建筑工程的合格率达到100%。还开展争创优质工程活动，涌现一批质量信得过的AAA级企业。我们建议试行建筑工程免检办法。对一些工程质量过硬的建筑企业，实行以企业自检为主，配以质量保函的办法，免除保修金预留。
（五）改变现有工程质量保修金留存方式，建立保修金预留第三方管理机制。这种公正机构在政府建筑管理部门的监督下，处于建设单位和施工企业之间，能够客观公正地落实有关保修金的有关规定，及时督促检查建筑工程缺陷的维修，避免了甲乙双方在这个问题上的纠葛。具体说就是在工程竣工后，甲方按规定比例将保修金划拨到该机构，待保修期满，将本金、利息一并拨给施工企业。这个机构的建立既可以避免保修金的超期返还，又可规避甲乙双方在保修金及利息上的扯皮现象，还解决了甲方悄然解体给工程保修带来的麻烦。沈阳和哈尔滨等城市就是采取这种方法对保修金进行规范化管理，并取得较理想的效果。我们建议大连市也应学习这一做法，将工程质量保修金问题妥善解决。
（六）逐步实行建筑工程质量保修保险。实践证明，针对建筑工程缺陷，甲乙双方和设计单位都有责任的问题。建议由设计院所、发包单位和施工企业联合对建筑工程质量保修进行保险，出现问题由保险公司负责处理，避免甲乙双方在建筑工程保修及保修金问题上的扯皮现象。把施工企业从困扰多年的矛盾中解放出来，创造更多财富。
（七）调查发现，建筑工程质量保修金拖欠问题已成为新的拖欠工程款的一种原因，是压在施工企业头上的一座大山。经司法部门调查显示，关于保修金拖欠的案件逐年增加。许多企业渴望政府机关对工程质量保修金拖欠返还问题进行检查。对不按规定期限和金额返还的建设单位，要督促检查并限令整改，帮助施工企业追回应入账的资金。