安全生产 监理责任担几何？,2010

翟 立

近年来，由于有关部门在处理安全事故时沿用的法律依据不同、尺度不一，监理受到不当处罚的现象日趋增多，一些监理人员甚至被追究刑事责任而锒铛入狱。有业内人士坦言，监理安全责任界定不清、工作内容不明确的问题已成为当前制约行业发展的瓶颈，亟待引起有关方面的高度重视。

监理责任界定不清 监理企业受到不当处罚的现象日趋增多

1997年颁布的《建筑法》明确规定，施工现场安全由建筑施工企业负责，对于监理单位的安全责任则没有明确要求。为遏制建筑生产安全事故频发态势，2003年,国务院颁布《建设工程安全生产管理条例》，首次明确监理应承担安全生产责任，并提出了监理安全生产工作内容。此后，以此为依据制定的配套的规章相继出台，各地也出台了一系列相关的政策措施，旨在全面加强建筑安全生产管理工作。
但是，由于法规规章对监理安全责任的规定不够清晰，伸缩性较大，使得监理在安全生产工作中的定位、权利与责任始终不够明确，社会上的理解和认识也不一致，以致监理安全生产工作内容不断增加，责任被无限扩大，加之有关部门在处理安全事故时沿用的法律依据不同、尺度不一，对监理处罚不当和处罚过重的现象日趋增多。特别是，近年来一些在社会上影响较大的案例中，如南京1025电视台演播中心模板坍塌事故、北京西单西西工程4号地模板坍塌事故、广州海珠城广场基坑坍塌事故、上海莲花河畔景苑7号楼整体倾覆事故等，相关监理企业受到重罚，部分监理人员被追究了刑事责任，这在监理行业引起了不小的震动和恐慌。
让大家感到迷惑的是，有的案例，监理人员虽已履行了规定的职责，但施工企业不执行监理指令导致惨剧发生，而监理人员仍被追究了刑事责任；有的案例，基坑工程业主未委托监理，且违规发包给无资质的施工单位，结果出了坍塌事故，该项目主体工程的监理单位却受到了重罚，实属冤枉。
时下，更令大家担忧的一种不良倾向是，不管是由实体质量造成的还是由生产行为造成的安全事故，也不管监理企业是否履行了职责，只要出了安全事故，监理都有责任，都要受到处罚，这未免有失公平、公正。众所周知，引发建筑生产安全事故的原因很复杂，可能涉及勘察、设计、施工等方方面面的原因，但一些重大事故的调查往往不是由建设行政主管部门牵头，有时甚至没有建设领域专业技术人员参与，因此事故原因的分析与鉴定可能会出现偏差，这难免也会对司法机构的公正判罚造成干扰。

监理责任无限扩大 施工企业安全生产责任主体的位置日渐弱化

按照《建筑法》的规定，监理的定位是，受建设单位委托，代表建设单位，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督。但现状却是，监理的工作已远远偏离了当初的定位。有监理人员反映，有的地方规定将项目总监和专业监理工程师列为施工企业安全保证体系人员，要求监理人员进行安全监理培训和持安全监理证上岗，并按专业配备专业安全监理工程师；有的地方甚至把施工单位租赁机具是否存在安全隐患、有无拖欠农民工工资、工地饮食卫生是否合格等内容都纳入了监理的工作范围。一位监理人员无奈地自嘲：“现在的监理，简直就像一个筐，什么都可以往里面装。”
这些措施把原本应由施工企业承担的责任推给了监理，从表面上看，似乎是安全保证体系加强了，但事实并非如此。业内人士分析指出，一方面，监理人员不得不将大部分精力放在安全生产监管等工作上，反而在不同程度上放松了监理的本职工作，减少了对施工质量、建设工期和建设资金使用的控制，这无疑是给建设工程埋下了更大的安全隐患；另一方面，由于监理人员充当了“安全员”的角色，使得施工企业过分依赖监理，忽视了自身应承担的安全生产责任主体的位置和责任。更加不可思议的是，有的地方出了安全事故，不问施工单位是怎么干的，而是首先责问监理是怎么管的；有的地方处理安全事故，对监理的处罚比对施工企业的处罚还要重。
监理人员普遍认为，自推行“安全监理”以来，监理从主要承担工程质量监管工作，转而承担工程质量、安全生产两方面的监管工作，不仅成倍地增加了工作量，而且增加了难以自主的风险压力，极大地伤害了监理人员的工作积极性，行业的低收益、高风险，使得优秀人才急剧流失。业内人士坦言，“安全监理”已使监理企业背上了沉重的包袱。责任界定不清、工作内容不明确等问题，已成为当前制约监理行业健康发展的瓶颈。

监理责任亟待科学界定 消除制约监理行业健康发展的羁绊

当前迫切需要科学界定监理责任，明确监理在安全生产中的具体工作内容，扭转在安全事故处理中对监理企业和监理人员处罚不当和处罚过重的不良局面，维护监理企业和监理人员的合法权益。
业内人士建议，有关部门应广泛收集整理近年来各地监理因安全事故受到不当处罚的案例，特别是监理人员被追究了刑事责任的典型案例，组织行业内的专家学者从专业技术角度分析、总结经验教训，并将如何科学界定监理责任和工作内容作为一个专门课题进行研究，为有关部门制定相关政策提供依据，为监理企业规避风险提供参考。
有关部门和司法机构应从立法层面梳理相关法律法规、上位法与下位法之间存在的矛盾，对《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规中不完善的条款进行修订，厘清概念，明确监理的工作范围、权利和责任，尽快从根本上解决当前监理行业存在的突出问题。
业内人士呼吁，安全事故调查组应有建设领域的专业技术人员参与，以确保对事故的分析鉴定科学公正。有关部门在对事故进行处罚时，要以事实为依据，以法律为准绳，严格将由实体质量造成的安全事故与由生产行为造成的安全事故区别开来，准确划定行政责任与刑事责任，避免不公正的处罚再次发生。
解决上述突出问题不可能一蹴而就，需要方方面面的共同努力。当前，扩内需建设项目正在各地大规模兴建，质量安全管理工作面临严峻的挑战。因此，监理人员仍要一如既往地认真履行好监理职责，千方百计做好监理工作。同时，监理企业要组织监理人员认真学习法律法规，在遇到不公正处罚的情况下，勇于拿起法律的武器维护自身的合法权益。行业协会应牵头组织业内人员，为受到不公正处罚的监理人员提供法律援助和声援。