工程量清单招标中业主的风险防范

一、引言
2003年，建设部《关于发布国家标准 <建设工程工程量清单计价规范> 的公告》（建设部公告第119号）文件，标志着在我国正式开始实行工程量清单招标方法。文件中要求，对于实行公开招标的工程项目，招标方应选择合理低价中标。从2003 年7月1日至今，采用这种方式招标取得了显著的成果，但同时也暴露了一些不可忽视的问题，如针对工程量清单招投标的配套管理机制不健全，参与招投标各方对工程量清单认识不足、采取措施不到位等问题。这些问题如不及时尽快解决，必然会阻碍这一招标方式的进一步推广。本文着力就作为工程项目第一责任人的业主，在招标阶段应该如何防范风险作出论述。
二、业主应建立正确的风险防范意识
目前，我国建筑业正处于蓬勃发展的阶段，但由于建筑市场不规范，配套管理措施不到位等原因，近期，一些重大的质量、安全事故频频出现，分析具体原因，作为工程项目第一责任人的业主本身的问题不容忽视，而发生在招投标阶段的问题居于多数，必须引起重视。其中，除个别业主明显违法、违规操作以外，多数业主是由于对有关法律、法规不重视、不了解，没有树立风险意识，没有针对工程项目实施过程中的风险采取合理、有效的防范措施。
工程量清单招标在我国是一项新生事物，具体的操作方法、实践经验还不完备，急需建立一套合理、有效的措施供广大业主借鉴参考。
1、深刻认识项目法人负责制
建筑工程是一项复杂的系统工程，涉及的金额大、环节多、时间长，相应的风险也大。完成这个系统工程，需要多方面的参与，如建设单位、监理单位、勘察设计单位、施工单位、材料供应单位等。
在一系列工作环节中，招投标阶段无疑是比较重要的一环。根据有关部门对全国各地建筑工程市场秩序较为混乱、工程事故频繁出现的现象所做的调查，主要存在六方面的问题，而业主擅自违法违规招标、招标文件及程序等不规范的问题居于第一位。
针对这种现状，国家相继出台了一系列强制性法律、法规，其中明确提出了参与建设的各方均对建设工程项目质量负有责任，强调工程质量终身负责制，而业主作为第一责任人，其职责更是不可推卸。在最近各地查处的一批涉及建筑工程质量问题的案件中，对业主的责任追究显得尤为突出，影响较大的如重庆綦江彩虹桥垮塌案件，湖南衡阳某商住楼垮塌案件等，一系列现象表明，我国正遵循国际惯例，把业主的责任放在首位。
项目法人负责制是实行招标投标、建设监理、合同管理、工程风险制度的基础。
因此，作为建设工程项目的业主必须充分认识建筑工程存在的风险性，明确自身应负的责任以及违法违规的后果，严格按照国家各项法律、法规进行工程项目建设，尤其是加强在招投标阶段的管理。
2、建立合理的风险防范理念
目前，在工程量清单招标过程中，对业主而言，主要存在着以下一些主要问题，首先是在从传统的定额计价模式向工程量清单计价模式转移过程中，建设各方对工程量清单计价方法掌握不到位，对工程量清单的编制、如何运用综合评估法或是评审最低投标价法评标原则办法的制定、对风险的合理承担认识等还没有一整套完整可行的操作方法。
面对诸多的风险，出现了几种倾向，其中一种极端倾向是，既然采用工程量清单招标，强调合理低价中标原则，而工程造价的“合理区间”难以确定，某些业主就干脆取最低投标价，或次低投标价，在签订合同时，所有的风险均由中标单位承担，还有的业主在招标时设定许多的附加条件或加高门槛，他们认为，这样做既证明了自身的廉洁，又规避了在实施过程中的风险，对业主非常有利。
上述做法显然违背了我国《招标投标法》的“公开、公平、公正和诚实信用的原则”精神，是不可取的。结合我国国情，并借鉴国际经验，业主们应建立一种合理的风险防范理念，即应本着公开、公平、公正和诚实信用的原则，结合工程实际，有的放矢，建立一整套完整的风险防范机制。
三、防范风险的措施
1、建立专职的招标管理机构及监督机构
建筑工程实行项目法人责任制，而根据我国相关规定，该主体的法定代表人便成为权利的行使者和责任的主要承担者。对于比较重大的建筑工程，应由法定代表人负责，组建一个专职的管理机构，对建设项目全过程，包括招投标工作进行管理，对于一些中、小型项目，也可由法人代表委托专人负责。同时由本单位、相关单位的有关领导、群众代表组建工程项目建设监督小组，让他们全面了解本项建设工程主要环节管理以及资金投入等情况，并实行对重点环节的监督。
2、选择称职的招标代理机构
招投标工作越来越趋于专业化，涉及的技术工作也越来越复杂，业主往往没有时间和精力完成这样繁琐的工作，根据国际惯例，我国也正在大力推广中介机构代理制，由专门的招标代理机构来协助业主完成建设项目招投标工作，既减轻了业主的负担，又提高了效率。但在目前情况下，招标代理机构同样存在着良莠不齐的现象，不同合同形式下业主和承包商的风险业主在选择招标代理机构时，应对其实力、业绩进行综合评价，选择一个既具有较高业务能力，又具有良好职业道德的代理单位。
3、选择合理的合同价格形式
工程量清单中的工程量有多种形式，如确定数量、暂定数量、参考数量等，不同的工程量清单适用于不同的合同形式，如固定总价合同形式以及单价合同形式。采取不同的合同形式，不同形式的工程量清单，承包商和业主所承担的责任不一样，获得的利益不一样，而承担的风险也不一样。
如图所示，采用通过图纸和技术规范确定的总价合同，承包商的风险最大，业主的风险则最小，而采用造价+百分比酬金形式，业主的风险最大，承包商的风险则最小。
根据我国目前现状，采用通过图纸和技术规范确定的总价合同形式很少，因此，对于业主来说，采用根据详细工程量清单确定的总价合同形式则是风险最小的合同价格形式。此时，合同总价是事先确定的，如无设计变更及现场签证单发生时，工程量固定不变，合同总价也维持不变；若有设计变更时，变更费用按照增减的工程量和合同单价进行计算。
采用这种形式，要求业主应在施工图设计工作已经完成，工程量为确定数量情况下进行招标，设计越详细、考虑越周密，事后发生变更的可能性越小，减少变更，也就减少了发生争议的可能性，也就意味着减少了风险。尤其对于那些大型或是复杂的项目，业主应力戒边设计、边招标，或尽可能不在初步设计阶段进行招标。
4、重视工程量清单和基准造价的编制
一个准确、完备的工程量清单是确定合理工程造价的前提。业主应委托具有相应资质且业务能力强的造价编制机构，编制详细准确的工程量清单，尽可能涵盖所有发包的工程内容。对比较复杂或较大型的工程，应要求所有投标方对工程量进行复核，对其中理解不一致或计算错误以及缺项、漏项部分，尤其是一些对施工方案、施工工艺有不同看法的项目，投标各方将所有问题在同一时间提交给编制单位，再由编制单位汇总、复核，将统一修正的清单发给各投标方。经过这样一个反馈程序，产生了一个由多个单位计算确认的工程量清单，这个步骤虽然增加了投标和代理单位的工作量，但很有意义，不仅提高了清单的准确性，也避免了业主与中标方在施工过程中就工程量问题可能出现的争议。
当一个统一、准确的工程量清单产生以后，委托造价编制机构根据现行的施工图预算定额，以及正常的市场材料价格、工程类别，编制基准造价，这个基准造价作为业主的最高投标限价向各投标方公布。对于一些档次、价位差距较大的主要建筑材料，尤其是一些装潢和安装材料，应由业主确定一个基本标准（档次、品牌或价位），在招标文件中予以明确，在实际施工中，这部分材料如未发生变更，则投标价即为结算价，如发生了变更，则可由业主与中标方根据实际情况进行协商。这样做，既确保了投标各方在一个相对统一的基础上进行报价，又为业主留出了选择的余地，充分体现了“定额量、市场价、竞争费”的原则。
5、充分把握资格预审
工程量清单招标方式的优越性就在于，它可以最大限度激发企业的竞争力，综合实力强、社会信誉好的投标企业通过加强提高自身素质，可以有足够的实力选择合理标价的下浮幅度，使其中标几率增加；中标后，也会促进企业精心组织施工，合理控制现场费用和措施费用，更好地履行承诺，实现质量和工期目标。所以，业主首先应对投标的企业进行资格预审，确保入围的企业都是资质较高、信誉优良、业绩突出的大企业，在理论上先排除企业采取不正当竞争行为的隐患。
目前，建筑企业均实行项目经理负责制，项目经理可以称为建设项目的灵魂，在选择企业的同时，也应对项目经理进行选择，在资格预审时，要对企业推荐的项目经理的资质、业绩、人品、协调合作能力等进行全面考察，对于确定的项目经理人选，应要求企业作出承诺，未经业主许可，不得随意换人。如对企业推荐人选不满意，则应要求企业按照业主要求更换人选。
在某种程度上，选择项目经理与选择企业有着同样重要的意义。
6、制定合理、周密的评标细则
目前针对工程量清单计价投标评定尚无一套比较权威的评价方法，有些业主认为报价越低，业主的风险越小，越理想，因此最低价中标或是次低价中标的现象非常普遍。
评标应遵循公平、公正、科学、择优的原则。根据招标法，对投标价应采用合理最低评标价法来评定，即中标价应满足：能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。所以，在评标时应根据项目的整体特点，考虑工程类别、施工条件、资金到位情况，再科学地分析投标企业采取何种投标策略，一个企业的投标在考虑了其个别成本之后，会由于其追求的利润不同，各自拥有的优势不同，选择的施工方案不同以及管理费用不同等因素而造成投标价的差异。
由此可见，投标价不是越低越理想，业主应对市场充分了解，警惕投标方采用“低价中标、高价索赔”的策略。业主应对中标的标价进行详细审核，重点检查其报价是否已包含了所有的工程内容，有无漏项或计算错误，并要求投标方对报价组成的合理性予以解释，并在合同中确认。
7、选择合理、完备的合同格式
如何体现业主的要求，总结招标工作的成果，并在实施过程中约束、指导业主与中标方的行为，合同文本无疑是最重要的手段。在招标文件中必须明确业主要选择的合同文本。现在，许多业主只是选择国家颁布的标准格式合同，对于未尽事宜仅注明“遵照国家法律、法规及相关规定办理”。
需要引起注意的是，国家法律、法规及标准格式合同的作用和效力是权威性的，但其涵盖的内容是普遍性的，不可能涉及到每一个具体项目。比如，建设部标准定额研究所，在 2003年底发布的《建设工程工程量清单计价规范》解释与答疑》中，针对全国各地对工程量清单计价规范实施过程中所发现的比较典型的问题作出的答复中，35个问题中有4个的答复是“按合同约定”。
所以，各工程项目具体情况不同，涉及的具体问题千差万别，还需要业主针对工程项目的实际情况，具体内容，需要事先约定的问题等在招标文件的专用条款中详细列出，避免与中标企业在签订施工合同时发生争议。
8、履约保证金
为确保企业在中标后，能够按照投标时的承诺，保质、保量、保证工期，顺利完成项目施工任务，应建立一种对中标企业的约束机制。目前条件下，履约保证金是一种比较合理可行的办法。业主应在招标文件中约定履约保证金的金额、支付方法、罚则等，为合同的顺利执行打好基础。
9、把握预付款
目前有些业主基于各种考虑，往往约定不向中标企业支付预付工程备料款，还有业主要求施工企业垫资施工，这样做，减少了业主的资金风险，但毕竟是一种有失公平且违反法规的做法，不利于双方的合作以及工程的进展。
笔者建议，业主应本着公平合理的原则，按照合同总价款的一定比例向施工企业支付预付材料款，但为了确保业主资金的安全，可以就该资金安全作出约定，比如，由承办的银行作出承诺，只有在业主书面许可条件下，承包商才可以根据约定的项目与金额动用资金，在目前金融业比较发达、操作比较规范的条件下，这种做法是可行的。
10、风险合理分担
目前，市场价格风险较大，例如，成都市2003年9月，螺纹钢的价格为2900～3250元/吨，而在2003年11月即上涨到了3100～3700元/吨，仅两个月时间，上涨幅度超过了10%，可以说达到了一种不合理的变化程度。
此时，如果材料涨价的费用全部由企业来承担，对按照工程量清单低价中标的企业来讲，是无力承担这种风险的。如果业主不予以分担，后果只能是企业降低质量标准或拖延工期等。
所以，业主应建立一种对风险合理分担的理念，根据公平合理的原则，在合同中约定风险分担的条款，当材料市场价格达到或超过某一幅度时，由合同双方来共同分担。
四、结束语
工程量清单计价模式是新生事物，具有极强的生命力和发展前景，而实行合理最低评标价法是一项系统工程，需要项目法人负责制、建设监理、合同管理、工程风险管理（工程保险和工程保证担保）、资质管理、工程质量监督管理等制度的配套。
为确保这一方式的进一步推广与顺利实施，政府部门应增加政策的透明度；对于合同双方的争议，应由权威的、专业化的造价定额编制机构来解释；并建立一套工程合同争议的解决机制，为工程量清单计价方法保驾护航，为广大业主提供防范风险的有力手段。