低价中标离我们究竟有多远

摘自《建筑时报》
招投标是一种被广泛使用的竞争性的交易方式，它对稀缺的市场资源进行有效配置起着积极的作用。《中华人民共和国招标投标法》第四十一条规定：中标人的投标应当符合下列条件之一：
(1)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；(2)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。我国目前实行的评标办法的中标原则就是依据上述规定设定的，即综合评估法和经评审的最低投标价法（经评审的最低价中标）。
一、经评审的最低价中标的优点
经评审的最低价中标切中了招投标制度关于竞争性的要害，减轻了评标专家主观因素的干扰，优点如下：定标原则单一、易于监督，能有效防止招投标中的暗箱操作；评标工作充分透明，投标人对不中标的原因清楚明了；从最低价评起，只要评出符合中标条件的投标时，高出该价格的投标便无需再评，大大地减少了评标工作量，使得评标专家有充分的时间对投标文件进行评审，评标结果也更加科学合理、公平公正；在电子评标系统的配合下，使大规模的集中招标采购变得简单，资源配置的成本大大降低，不仅节约了采购资金，而且有利于规范招标采购市场，对防止招投标中的商业贿赂效果明显。
二、经评审的最低投标价法在实施中存在的问题
经评审的最低投标价法理论上是一个比较完善的评标方法，但我国的实践证明，经评审的最低投标价法的运用结果却不尽如人意，出现的主要问题有：投标人恶意压低投标报价以达到中标目的，但中标后却使用各种索赔手段导致决算价远远高于中标价，使低价中标失去意义；评标委员会对是否不低于成本价很难确定；低价中标后，如高价索赔不能实现，就偷工减料、导致中标项目存在严重的质量问题；低价中标后，由于利润空间很小，就大幅度压缩生产管理成本，导致中标项目出现安全生产隐患；低价中标人资金不足，拖欠工人工资，拖欠材料款，引起社会矛盾。
以上问题使得很多人对低价中标抱着怀疑态度，认为经评审的最低价中标在现实中根本行不通，甚至很多专家建议废除最低投标价法。最低投标价法在国际上有很多成功的经验，为什么在中国却有这么多失败的教训，最低投标价法在中国到底可不可行?
三、我国的招投标市场环境
我国《招标投标法》关于“分散管理”的监督管理体制的设计，导致招标投标活动陷入有法可依、无法执行的尴尬局面。分散管理体制的弊端是管理职能交叉、条块分割、行业地区垄断、政出多门、排排坐吃果果等，严重妨害了统一、有序、公平竞争的招投标市场的形成。在分散管理的监管体制下，很多时候采购人、主管机关、监管机关都是同一主体，各监管部门既是运动员又是裁判员，各自管理部门内的招投标，监管职能被严重弱化，监管职能弱化的结果就是普遍存在的商业贿赂和暗箱操作。
我国投资体制实行项目法人负责制，但对于国有资金投资项目，项目法人并不是实际的出资人，而是实际出资人的委托代理人，由于缺乏信托责任以及违法成本过低等原因，有些代理人不惜以牺牲项目的投资及质量来换取权力寻租的利益。在招标代理活动中，招标代理机构受招标人的委托，不可能完全从公平与效率角度出发来进行招标工作，它受制于项目法人手中的权力，不得不按照项目法人的意愿尽可能促使项目法人倾向的投标人在形式上合法中标。《招标投标法》的颁布从法律上对招投标活动中评标专家委员会的地位进行了界定，减少了项目法人对定标的影响，理论上体现了项目评标的民主化、科学化。但是，评标委员会在实际运作中多多少少受制于招标代理机构，间接受制于项目法人，评标制度设计上的功能在实际操作中被大大弱化。
由于体制、机制上的原因，目前中国特有的承包商体制(包工头以法人名义参加项目招投标)，从某种意义上操纵着招投标活动中各方交易主体，对权力的寻租起到了推波助澜的作用，同时也成为了最低价中标制度有效实施的障碍。
四、实施最低投标价法的关键是完善风险约束机制和市场监管机制
项目单位应加强中标项目洽商变更的管理。在不少工程的施工过程中，经常会出现更改设计、追加投资的问题，一个重要原因就是设计深度不够，造成大量的洽商变更，工程造价不断上升，结果是决算价大大高于中标价，使得经评审的最低价中标失去了意义。建议建设单位在与勘察、设计单位签订合同时，应明确责任，对由于勘察、设计失误造成工程造价上升，勘察、设计单位应承担相应的赔偿责任，这样有利于强化勘察、设计单位的责任意识，避免投标人抓住勘察、设计上的漏洞，在中标后，屡屡提出更改设计，增加造价，最终达到追加工程款、增加利润的目的。
做好招标文件的编写和招标评审工作。最低投标价法并不是谁的报价最低，谁就中标，如果仅以报价高低来取舍，就不是真正的最低投标价法。《招标投标法》明确规定，投标应当能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。建设单位要对投标单位进行资格审查，评标专家要对最低报价进行充分必要的分析，招标文件中有关资格条件以及废标条件的制定应当全面、合理、细致。如果最低报价的投标人存在报价严重漏项或错误或其实施方案存在严重技术问题时，应当否决其投标。经得起评审的最低报价，才能成为最终的中标价。
实行工程保险和履约担保制度。以最低价中标的项目，利润一般比较薄，降低了中标人抗风险的能力，为了合理的降低和规避风险，招标人应该遵循市场经济规律，采用现代经济手段来化解和规避“合理低价中标”中存在的风险，事先安排好预防风险的工程担保措施，把工程保险特别是责任保险以及工程保证担保作为控制工程风险的两个主要手段，一旦产生质量事故、工期延误等问题，就能有效地转移化解风险，最大限度地挽回经济损失。工程保险和工程担保的突出作用在于，不是单纯地实施经济补偿，而是着眼于风险防范。因此，它们早就被国际工程管理和建设市场所广泛地接受和应用。只有大力推行工程担保和工程保险制度，建立成熟的市场环境，才有可能真正实现“合理低价中标”。
加强项目建设过程中的质量监管和结算审计。应杜绝随意更改设计和调整工程量，防止投标人低价中标后追加工程价款。工程质量监督部门要重点做好低价中标项目的质量监督工作，加强工程各个环节的监督管理。建立诚信考核管理体系。对参与招投标活动的各方当事人进行诚信记录和考核，建立标准统一的惩戒制度和公示制度，对失信者在各方面给予更加严格的监督管理，应该让失信者付出沉重代价。
总之，最低投标价法中存在的问题需要系统性解决，需要各种制度的配套和完善。
五、最低投标价法既符合法律规定，又符合市场经济法则，它将成为招投标制度改革的必然
招投标的本质就是“竞争”，竞争必然使得价格降低，这是市场经济的普遍规律。招投标实行经评审的最低价中标，这在经济发达国家的采购中早已得到广泛运用并成为一种国际惯例，它体现了公开、公平、竞争的市场法则，其突出优点是能最大限度地节省投资，实现投资效益最大化。2000年1月1日开始施行的《中华人民共和国招标投标法》，为最低投标价法在中国建设工程招标中的应用提供了法律依据。
随着我国各个领域对外开放脚步的加快，为了和国际接轨，加快推行最低投标价法的招投标评标办法已经成为一种趋势，应尽快建立和健全与之相配套的市场竞争机制、风险约束机制、市场监管机制，以推动最低投标价法的广泛应用。