城市设计管理的共同问题

深圳市规划和国土资源委员会 　　




5月19日重庆规划局业务同行来访，探讨城市设计管理问题。大家发现面对突飞猛进热火朝天的城市发展建设，业务实践中有很多共同挑战，需要统一认识，建章立制，规范管理。可惜大家都感觉到问题存在，也都在摸索之中，却只能口头交流，拿不出成文的东西来。
问题之一，是关于城市设计在城市规划体系中的法律地位和作用以及与其它规划的关系。深圳城市规划条例说城市设计贯穿于城市规划各层次，但如何贯穿？各层次规划通常来个城市设计章节，说一些城市空间和谐、轮廓线优美的套话，用圈圈箭头轴线画一张城市设计导引图（像气功导引图一样神秘莫测）。这样的贯穿效果实际等于零。特定地段的城市设计，则一般要等总体规划、分区规划、法定图则都做完了，才在既定规划成果约束下进行。如果特定地段城市设计成果编得五花八门，重点是摆各式房子画各种铺地的话，最终碰到具体项目时就有不适应的地方，这样调整来调整去，也就七零八落，不成系统，或者就渐渐被冷落遗忘了。
在传统的以明确土地用途、开发规模和公共配套为目标用平面色块来表达的城市规划（主要是控规和法定图则）实践中，大家均感到不足以直接指导城市管理业务（关键是划地和提设计要点两个环节），都感觉到城市设计的必要。但如何更加具体明确城市设计在城市规划体系中的法律地位和作用呢？我认为应该靠立法以及进一步明确城市设计层次目标来完成。立法方面的工作包括在《深圳城市规划条例》中进一步强化城市设计的地位和作用，其次是制定《城市设计与建筑设计标准准则》来明确城市设计的原则目标及普遍标准。在传统的城市规划体系框架中，也只能指望城市设计作用的强化是逐步和渐进的。但从人类建造城市的历史，以及当今城市设计在国际上的发展趋势来说，城市设计相对于现代城市规划，对城市建设的影响和作用应该是更加重要。可以这么说，没有现代城市规划还可能建设一个不坏的城市（传统城市和现在美国的休斯敦都没有城市规划），没有城市设计，就绝对无法建造一个好的城市（以现代城市规划为理论基础规划的巴西利亚、昌迪加尔以及中国现阶段规划建设的新城，其活力和人性化尺度都尚有不足）。因此建立一个以城市设计为核心的新城市规划体系，才是提高城市规划管理效率，有效引导和控制城市建设的关键。
一个以城市设计为核心的规划体系应该是结构扁平、层次简单、专业协同，以空间引导为目标，成果直接面对规划管理核心业务（划地和提设计要点）。但若考虑与现有规划体系的结合和衔接，则面对城市管理的城市设计可以分为三个层面：贯穿各个规划层次的城市设计不应该仅仅是附属篇章而应该成为一种规划观念、方法 、流程和基础，也就是城市设计观念方法应该渗透和融合到现有的各层次城市规划中；特定地段城市设计应该以界定建筑实体之外的城市公共空间体系为目标（而不是以大量的城市建筑想象图来交差）并提供适于规划业务（划地和要点）操作的文字图示表达成果；而在每一项具体用地设计要点业务中也存在地块城市设计的再分析和校核，以便更动态和更具体适应项目发展需要。只有三个层面的城市设计工作同时发挥作用，城市设计业务管理才可以变得严密系统，具有预见性，为建筑设计审批简化和提速创造条件。
问题之二，是关于有效的城市设计的控制对象和成果表达格式。特定地区的城市设计，不同的建筑设计和城市规划机构承担，提交的成果都不一样。不但是方案构思布局不一样，成果表达方式也不一样。一大堆花花绿绿的文本、分析图、效果图，如何变成城市设计可操作的文件？因此城市设计任务提出时就必须有明确的目标要求，这些目标要求城市设计提供的不是城市建筑的实体形态和标志性建筑，而是真正以城市空间的控制为直接对象（包括路网与地块划分、大小公共空间界定、密度与高度分区、街道界面和交通组织等等）。尤其要强调的是城市设计的路网密度和地块划分必须直接到可出让和建设的街块单元，以便规划管理中直接划地和提出城市设计要点。否则过大地块的再划分过程就难以保证城市设计意图的贯彻实施，也难以保证用于微循环的公共服务道路网络的形成。至于成果表达，应该直接与设计要点格式衔接，通过信息中心图形系统平台作为媒介，建立城市设计成果转化为城市设计要点的直接电子通道。
问题之三，具体地块城市设计要点提出时，如何表达城市设计的指引要求。这一点也需要通过信息中心的协助，建立新的城市设计要点格式、文字-图形的对应关系、以及根据新的城市设计标准准则提供专家系统。新的设计要点除基本指标信息外，重点是城市设计控制要素，包括退线（不同高度退线以体现对裙房、主体布局的引导，沿街建筑退线将全市统一）、公共空间位置和尺寸（尤其使社区广场有了落实的可能，这是从泛泛的覆盖率绿地率控制转向明确的公共空间界定来真正保证城市公共空间和公共生活的质量）、沿街底层形式（骑楼或挑檐以提供行人便利）、人行车行出入口（车行出入口应坡化处理不得破坏人行道标高连续性）。这些控制要素不管是依据何种版本的规划，都需要业务经办人借助城市设计电脑辅助系统、针对周边地块规划设计或建设的最新进展进行分析和校核，使城市设计在每一块土地中都能保持动态更新。
问题之四，居住地块大小应该多少合适。这个问题重庆同行提出来是让我很有同感。因为现代城市规划以公共配套来确定规模的居住区理论看起来已经很成熟完整，地产开发和市场也信奉大社区大环境，甚至一段时间大盘横行。但是城市，特别是城区，开放、混合和活力是城区的本质特征，这与大地块楼盘格格不入。因此我想说，现代主义的居住理论只能在纯粹的郊区去实践，城区还是要有城区的样子，有街道和街铺，街块边长最好不超过150米，不用绕很远的路，经过一些像香蜜湖这样的无人气大社区。即使是郊区，也要有街道和社区中心，也要向新都市主义new unbanism学习，有个城镇的样子。千万别像华南板块的大盘，动辄上千亩，形成私人领域的毫无节制的泛滥。
问题之五，是新的城市规划标准问题。建设部有全国划一的规划建设标准，但你不能想象深圳不到2000平方公里土地要装下一千多万人口，却要和一个新疆石河子城市采用同样的规划标准。所以是时候将一些理想的、针对单一主流人群的规划标准放在一边（包括全国划一的大学、医院、工业和仓储用地标准以及日照和消防规范，所幸我们已经开始制定新的工业用地标准，放弃凡工业区必称园区的做法，变得理性务实），承认城市的复杂性和多样性，将同样人多地少的香港、东京、汉城当作我们的未来来研究。这样在我们的城市不可避免地真正达到他们的高密度时，我们不是通过建设单位或者说市场的推动去违反和突破僵化规划标准来被动达到，而是通过主动制定符合深圳市情的城市规划、城市设计和建筑标准与准则来达到。这种主动，使得我们能考虑土地和市政设施的高投入来支撑高密度开发，能考虑高密度发展同时通过城市设计保持城市空间环境的基本和谐，使得城市规划能够真正成为城市发展建设的龙头而不是跟屁虫。
这样的同行交流还是非常难得和相互启发的。不过有一个老生常谈的说法，却需要修正了。这个说法是，城市建设碰到的新问题，往往最先在改革开放窗口深圳体现出来，并率先闯出新路，积累经验，成为内地城市学习样板。我们多年来提出建立规划和建筑报建的电子文件格式以利归档和检索，现正试行中，但重庆两年前就实现了；原来希望城市设计业务能出年报汇总工作成果方便交流，现正编制中，但重庆兄弟局已经带来了；深圳规划展厅开设较早，但现在还是8年前的规模和水平，重庆规划展厅已成了中国最大。而现如今大家一起探讨的城市设计管理问题，将会是谁能够最先从观念和制度上加以解决呢？
（黄伟文）