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工程建设强制性条文详细

我国工程建设标准规范体系总计约3600本规范标准中的绝大多数（97%）是强制性标准；其中有关房屋建筑的内容，总计约15万条。这样多的条文给监督和管理带来诸多不便。而且，这些标准尽管是强制性的，但其中也掺杂了许多选择性的和推荐性的技术要求。加上强制性标准数量多、内容杂，在实际执行时往往冲击了真正应该强制的重要内容，反而使'强制'逐渐失去了其威慑力，淡化了其作为强制性要求的作用。

　
（一） 强制性条文背景
　　1、我国的工程建设强制性标准
　　我国工程建设标准规范体系总计约3600本规范标准中的绝大多数（97%）是强制性标准；其中有关房屋建筑的内容，总计约15万条。这样多的条文给监督和管理带来诸多不便。而且，这些标准尽管是强制性的，但其中也掺杂了许多选择性的和推荐性的技术要求。例如，在标准规范中表达为'宜'和'可'的规定就完全不具备强制性质。加上强制性标准数量多、内容杂，在实际执行时往往冲击了真正应该强制的重要内容，反而使‘强制’逐渐失去了其威慑力，淡化了其作为强制性要求的作用。
　　因此，尽管我国已经建立起了相对严密而完善的标准规范体系，而且其中多数都是强制性的，但多年来工程质量事故仍不断发生。排除许多非技术性因素的干扰，传统标准规范的管理体制恐怕也存在一些问题。
　　2、建设工程质量管理条例
　　为加强我国建设工程的质量管理、保证工程质量。2001年1月30日国务院以第279号令的形式公布了《建设工程质量管理条例》。条例中规定了建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位和建筑管理部门在工程质量中的权力和责任，对规范工程质量管理和整顿建筑市场秩序作出了明确的规定。在条例的最后有'罚则'一章，规定了勘察、设计单位如未按工程建设强制性标准进行勘察设计者，处10万元以上、30万元以下的罚款。并且，如由此而造成工程质量事故者，还要责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的还要吊销资质证书。造成的损失还应依法承担赔偿责任。
　　《建设工程质量管理条例》以法令的形式，肯定了强制性标准在保证工程建设质量中的作用，这是分析和总结了我国近年发生的许多工程质量事故以后得出的结论。任何工程质量事故发生的根本原因，尽管各自的具体情况不同，但总有一条最基本的理由 - 那就是或多或少地违反了相关的工程建设强制性标准。因此，为提高我国的工程建设质量，避免工程质量事故，必须强调强制性标准的作用。但是，条例在实际执行上也会发生一些具体困难。对房屋建筑而言，多达15万条的强制条文，很难在实际工程建设监督中真正地全面检查执行。
　　3、强制性条文编制
　　2001年3月初，建设部在北京集中了我国有关房屋建筑重要强制性标准的主要负责专家150人，从各自管理的强制性标准规范的十余万条技术规定中，经反复筛选比较，挑选出重要的，对建筑工程的安全、环保、健康、公益有重大影响的条款1500条，编制成工程建设强制性条文（房屋建筑部分）。经有关专家、领导审查鉴定，2000年5月《工程建设标准强制性条文》正式公布。稍后，2000年8月又公布了《实施工程建设强制性标准监督规定》，对其执行作出规定。
　　此后，建设部及有关部门连续组织学习班，由各地抽调骨干进行宣贯培训，迅速将强制性条文的精神传达到全国以贯彻执行。2001年9月，在全国范围内进行的建设工程质量大检查中，强制性条文的执行情况被列为重点的检查项目，表明了领导部门对强制性条文的高度重视和坚决贯彻执行的决心。
　　2001年2月《工程建设标准强制性条文》（房屋建筑部分）管理委员会成立，并制订了相应的章程，2002年3月正式成立专家咨询委员会，标志着强制性条文的管理逐渐走上了正轨。
　　（二） 强制性条文的作用
　　1、具备法律性质
　　《建筑工程质量管理条例》是国务院通过行政立法程序公布的法令，具备法律性质，对整顿建筑市场，规范建筑市场中的竞争行为，将起到了重要作用。《强制性条文》作为《条例》的延伸和补充，从技术的角度来保证建设工程的质量，同样具备某些法律的属性。这表现在以下两个方面。
　　首先，一经查出违反《强制性条文》，不管是否发生工程质量事故，都要追究责任。这就如同交通规则一样，由于其是法律，只要违反，不管是否肇事都必须处罚。强制性条文就具有类似的法律性质。
　　其次，违反《强制性条文》的处罚力度远大于一般的违反强制性标准。对设计而言，罚款起价10万元，最多可达30万元；如造成严重损失的，还要降低甚至吊销资质并依法赔偿。因为这已不是一般的错误，而认为是触犯法律了。
　　与其相比，一般的强制性标准不具备法律性质。即使违反，只要不出事故一般也不会追究。只有在追查工程质量事故时，才会根据强制性标准的有关条款判断有关的责任。且处罚力度也小得多，因为其只是技术问题，还不具备法律性质。至于推荐性标准，不带强制性质，而为自愿采用。相比之下，强制性条文的法律性质是显而易见的。
　　2、有可操作性
　　编制《强制性条文》的最直接目的之一就是为了执行《建设工程质量管理条例》的'罚则'，作为惩罚的依据。因此，必须具有可执行性，即不能只是一种抽象的概念或原则，而必须有明确的操作意义。换言之，即在执行罚则时，应令人信服地使被罚者找不出任何由于条文模棱两可而可推卸责任的理由。
　　结构设计部分的强制性条文从内容上可以分为以下五类：
　　（1） 材料的强度取值。
　　（2） 结构的设计准则。
　　（3） 结构的基本构造问题。
　　（4） 构件的构造措施。
　　（5） 混凝土结构抗震设计。
　　这些条款都是有具体内容的可执行条款，因此是否违反非常明确，检查执行情况时，可操作性很大。
　　3、具备影响结构安全的重要性
　　作为《工程建设标准强制性条文》的结构类条文、最主要的考虑因素是安全。尽管单靠强制性条文并不能完全解决结构的安全问题，但是相对而言，入选的强制性条文都具备影响结构安全的重要性。许多工程质量事故，尤其是恶性工程事故，证实了上述条款的重要性。在设计过程中，所有条款对安全可靠的影响却并不完全是一致的。挑选出其中对安全有直接和决定性影响的少数关键条款，以强制性条文的形式强制执行，对确保结构安全确实可以起到有效控制的作用。
　　4、具有强制的合理性
　　会引起严厉处罚的带有法律性质的强制性规定的选定，当然必须十分谨慎，应当避免这种严惩有任何扩大化的倾向。为此，在选择时考虑了以下两个因素。
　　首先，强制性条文的数量必须严加控制，其数量应减少到真正控制安全的极少数几条上，这有利于其执行，同时又不至于引起设计人员的过大压力。
　　其次，这些条文多属常识性内容，一般情况下是不会违反的。只有在极不负责任或完全不按正常设计程序进行校核、审查时才有可能发生。届时进行惩罚，应该说也是合情合理的事情了。例如，材料强度取值错误、荷载取值不正确、最小配筋率不足等。这些强制性条文对一般设计人员应该说是不算过分的要求。
　　《工程建设标准强制性条文》实行一年以来，并未遭到设计人员的反对和抵触，应该说与其选择时相对合理不无关系。在修订的新规范中，强制性条文的数量进一步减少，因而就更为合理了。
　　（三） 新规范的强制性条文
　　1、强制性条文的选择原则
　　本次混凝土结构设计规范修订过程中，着重考虑了强制性条文的选择问题。针对一年以来强制性条文的宣传、执行情况，本着'从严、从重、从少'的原则，重新将原规范的强制性条文进行筛选。经反复考虑将《混凝土结构设计规范》中的强制性条文减少为17条。占规范条文总数的4%左右，从数量到内容上都大大压缩了。
　　新规范的强制性条文强调了重要性、可执行性和将来演变成建筑法规的可能性。应成为设计时的重要依据和设计审核时的重点。
　　2、新规范的强制性条文
　　新修订的《混凝土结构设计规范》中，强制性条文共17条，内容简介如下：
　　第3.1.8条 未经技术鉴定或设计许可，不得改变结构的用途和使用环境。
　　第3.2.1条 建筑结构安全等级的划分。
　　第4.1.3条 混凝土的强度标准值。
　　第4.1.4条 混凝土的强度设计值。
　　第4.2.2条 钢筋的强度标准值。
　　第4.2.3条 钢筋的强度设计值。
　　第6.1.1条 预应力混凝土结构构件的设计原则。
　　第9.2.1条 钢筋的混凝土保护层厚度。
　　第9.5.1条 纵向受力钢筋的最小配筋百分率。
　　第10.9.3条 预埋件锚筋的选择。
　　第10.9.8条 预制构件吊环的设计原则。
　　第11.1.2条 结构抗震验算要求。
　　第11.1.4条 混凝土结构的抗震等级。
　　第11.3.1条 抗震框架梁正截面受弯承载力计算原则。
　　第11.3.6条 抗震框架梁纵向受力钢筋最小配筋百分率及箍筋加密区构造要求。
　　第11.4.12条 抗震框架柱纵向受力钢筋最小配筋百分率及箍筋加密区构造要求。
　　第11.7.11条 剪力墙分布钢筋的配筋率及构造要求。
　　新规范的强制性条文将辅以背景资料单独出版并强制执行，并逐步过渡到真正具有法律地位的《建筑法规》，继续发挥作用。
　　（四） 执行强制性条文的注意事项
　　1、强制性条文的重要性
　　（1） 对结构安全的影响
　　从设计的角度，要保证混凝土结构的安全需要考虑从荷载取值、材料强度、计算简图、内力分析到截面设计、配筋构造、抗震措施等一系列因素，才能真正确保结构安全。仅凭几条强制性条文是不能确保其真正安全的。但无论如何，新规范中筛选出来的强制性条文在确保安全，避免脆性破坏和恶性事故中起着重要作用，因此应该认为是对结构安全有重要影响的条款。设计人员应该通过学习牢记。强制性条文是无论如何不能违反的。
　　（2） 违反强制性条文的严厉惩罚
　　强制性条文的重要性还表现在一旦违反将招致严惩。对设计人员而言，起码是罚款10万元以上，多至30万元。如果引起质量事故和造成严重损失，还将导致降低资质，承担赔偿甚至吊销资质证书的后果。因此设计人员必须熟悉这几条强制性条文，并在具体设计工作中严格遵守。
　　（3） 强制性条文的法律性质
　　强制性条文虽是技术标准中的技术要求，但已具有某些法律性质。表现为其一旦违反，不论是否引起事故，都将被严厉惩罚，这种惩罚带有某些法律性质，已超出一般技术性质的范畴。事实上，强制性条文将来会演变成'建筑法规'，因而已具有法律的雏形。
　　2、强制性条文的执行
　　（1） 设计的重要依据
　　强制性条文数量很有限，且具有操作性。在混凝土结构设计时，凡涉及一定要反复核对，给予保证。因为带有根本性质，一旦违反可能引起严重后果，因此比一般条款重要得多，必须严格遵守。
　　（2） 设计审核的重点
　　由于强制性条文的重要性及违反时可能带来的严重后果，在设计审核时应重点检查验算。设计审查时，通过对强制性条文的复核，对保证结构安全具有重要意义。
　　（3） 定期的检查
　　设计单位要对强制性条文在工程设计中的应用情况进行自查和审核以外，近年国家也要对强制性条文的执行情况进行监督检查。这一方面是为了保证工程设计质量和结构的安全；另一方面也希望通过检查督促设计人员建立起'强制性条文'的概念，为将来标准体系的改革打下基础。
　　3、强制性条文的修订
　　强制性条文'不会是一成不变的，它通过有关的强制性标准的修订而不断更变。《实施工程建设强制性标准监督规定》中提出，每年都将公布有关强制性条文的变化情况。因此，设计人员对与自已工作有关的规范标准应密切关注，以适应强制性条文修订变化的形势。例如，近期大批设计规范和施工质量验收规范公布以后，2002年新版强制性条文将公布实施。各地设计施工部门应予重视。
　　（五） 强制性条文的发展
　　1、标准规范体系的发展
　　（1） 现行的标准规范体系及存在问题
　　我国工程建设标准规范已有3600本以上的标准规范，构成了完整严密的标准规范体系。其中有国际标准（9%）、行业标准（67%）、地方标准（21%）及推荐性标准（3%），基本上实现了所有工程建设的各种活动都可以'有法可依'。这对保证建筑工程质量起到了积极作用。但是现行的规范标准体系也存在着一定问题，特别是由计划经济向市场经济过渡的条件下，暴露出一定缺陷。
　　现行绝大多数标准规范是在计划经济条件下，政府用行政手段建立起来的；
　　技术问题法制化不利于创造性和主动性的发挥；
　　强制面太广淡化了强制的意义，反而冲击了真正应该强制的内容；
　　编制周期过长，不利于新技术、新材料、新工艺的应用。有可能成为技术进步的障碍；
　　技术问题大包干，事无巨细的强制规定，造成对规范标准的过分依赖，缺少创新精神；
　　技术不断发展变化，机械执行标准规范往往成为推卸质量事故，逃避责任的借口；
　　对规范标准的过分依赖，造成保护落后，不利于技术创新和竞争能力；
　　加入WTO以后开放建筑市场，按国际惯例竞争，将处于不利地位。
　　对比，所有的工程建设单位，企业及从业人员，应有清醒的认识。
　　（2） 标准规范管理体制的变化
　　我国近年加大改革力度，政府职能调整，对于技术问题的控制将可能削弱，而集中精力管理政策、法令秩序等更为重要和宏观和问题。非政府组织如行业协会，学会等的作用将得到加强。一般技术性的问题，例如技术性较强的标准规范，有可能逐渐转为由非政府部门管理，因而其法制化的强制性质有可能逐渐削弱。当然，对于事关工程安全、人体健康、环境保护、公共利益性质的强制性条文将由政府部门以行政手段管理、执行，并提升其作为法律的性质。上述标准规范管理体制方面的变化在其他行业已比较明显，对于工程建筑标准规范体系也有同样的趋势。
　　2、强制性条文的发展
　　（1） 国外的标准规范体系
　　国外的标准规范体制不尽相同，但大体可以分为以下几个层次。
　　技术法规：由立法程序建立而由政府以法令形式公布执行的技术法规，对事关人身安全，环境保护，公共利益和人体健康的内容作为法律强制执行。一经违反则严惩不贷，因为其已具有法律的地位。
　　技术标准：由行业协会、学会组织编制，修订和管理的技术性标准、规范已不具有法律地位，因而不具备强制性质。其提出了对各种技术问题最低限度的要求，供技术人员自愿参考采用，并经常修订和变更，以适应技术发展和变化的需要。
　　企业标准：企业利用自己的技术优势制订各类企业标准（或技术措施）。其具有知识产权而成为企业的无形资产，是企业参予市场竞争的有力手段。由于技术先进及主动性创造性的发挥，其水平可能高于法规和标准。
　　其余如标准设计、指南手册、计算程序等作为标准规范的补充手段而存在，但只是作为一种市场商品，在市场竞争中体现其价值。
　　（2） 强制性条文的发展
　　作为标准规范改革的第一步，从众多的技术标准中筛选出了强制性条文强制执行并赋其以一定的法律性质。随着改革的深入，《强制性条文》不可能一成不变，其迟早将通过一定的途径而演变成《技术法规》。就如同国外市场经济比较发达的国家一样，有关安全、环保、健康和公益的内容将构成未来的《技术法规》而由政府部门以法律形式强制执行。
　　其余技术性较强的内容将成为《技术标准》，当然其将不再具有法制的强制性质。鉴于我国目前标准规范数量巨大，繁琐、重复、甚至矛盾的现象时有发生。因此有必要对未来的技术标准体系作一定的调整，合并、协调、分工明确将方便规范标准的应用。有些过于繁琐的内容本不属于规范标准的范围，应交由手册指南解决。
　　上述变化的大趋势是肯定无疑的，但具体实施和过渡的形式和时间还难以预测。有关人员对这种即将到来的变化应有思想准备。
　　3 对建筑设计部门的影响
　　根据我国加入世贸组织的协议，建设领域加入WTO后的对外承诺是在建筑业、勘察设计咨询业、标准定额及其工程服务，房地产业、城市规划五个领域，于3～5年内全部或部分对外开放。对此，建设部领导表达了对未来竞争的担心。有关报导称：'……部长目前表示，国内建筑设计部门已到了生死关头。根据中国承诺，入世三年后向外资局部开放建筑设计的部分领域；加入世贸组织五年后则允许外资独资在华设建筑师事务所。……面对开放，部长更是忧虑……。'建设部领导的这些担心应该说是不无道理的。
　　面对未来的机遇和挑战，设计人员应尽快提高自身的素质，对规范标准的过分依赖不利于未来的竞争。发挥主动性和创新精神，适应技术进步和变化，培养竞争意识，才能适应未来建筑设计领域内的变化。对此，设计人员应有思想准备并尽早努力顺应这种变化。