环境经济政策发展回顾与“十五五”建议

江苏一位企业办税人员咨询环境保护税相关事宜

“十一五”——重点突破阶段

“十一五”期间，国家确定了7项环境经济政策，分别是实行绿色税收、加大环境收费力度、建立绿色资本市场、建立生态补偿试点、建立排污权交易市场、完善绿色贸易、建立绿色保险。

在国家统筹与支持下，31个省级单位出台了448项环境经济政策，环境财政类政策最多（166项），环境税费政策次之（132项），其他包括环境资源定价政策、绿色金融政策等。其中，效果最显著、影响最深远的政策，是2004年国家发展改革委和原国家环境保护总局联合实施的脱硫电价政策，即对燃煤电厂实施脱硫电价，每度电加价补贴1.5分钱的政策，用于补贴脱硫设施建设和运行成本。

2007年—2010年，国务院环境保护主管部门拟定了349种“高污染、高环境风险”产品目录，推动财政部、国家税务总局、商务部等部门针对产能产量大、出口量大、污染物排放量大、环境风险高的300余种大宗产品出台调低出口退税、禁止加工贸易等经济政策，有力减少了清洁产品出口国外、污染留在国内的不合理现象。

在以脱硫电价为主的环境经济政策及污染物排放总量控制制度的约束与引导下，这一时期实现了国内单位GDP能耗累计下降19.06%、化学需氧量排放下降12%、二氧化硫排放下降14%的节能减排目标。

“十二五”——全面深化阶段

这一阶段环境管理目标逐步从总量减排过渡到环境质量改善，先后发布“大气十条”“水十条”等，集合各种行政手段与市场手段推动环境质量改善。

由于环境经济政策在“十一五”期间的创新和实施取得了显著效果，“十二五”时期，国家在继续定向支持污染物总量减排的同时，创新探索了诸多支持环境质量改善的环境经济政策，如环境财政政策、环境价格政策、生态补偿政策、绿色税收政策、绿色金融政策等。

在环境财政政策方面，环境污染治理投资总量得到提升，2015年投资总额达到8806.3亿元，占GDP比例为1.3%。

在生态补偿政策方面，国家重点生态功能区转移支付范围扩大、额度增加，国家重点生态功能区转移支付县市达到512个。

在排污权交易政策方面，2014年，国务院办公厅出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，在全国原有11个省份自主探索基础上，拓展试点区域和试点内容，探索建立规范统一的排污权有偿使用制度。

在绿色金融政策方面，绿色信贷是“十二五”期间绿色金融发展的先行领域和核心领域。2012年，原中国银监会发布了《绿色信贷指引》，“十二五”期间，全国银行业累计发放绿色信贷超过3万亿元，其中节能减排贷款达到1957.4亿元。

环境价格政策仍旧是“十二五”时期最重要、最有效的环境经济政策。在“十一五”脱硫电价基础上，2011年和2013年，国家相继出台了针对脱硝和除尘设施的电价加价政策，分别对每度电加价1分钱和0.2分钱，进一步扩大了环保电价政策的覆盖范围。2014年，国家又出台了超低排放改造电价支持，对完成超低排放改造的燃煤电厂给予每度电0.5—1分钱的上网电价补贴。

总体而言，“十二五”时期环境经济政策的深度和广度都有所增强，既为实现“十二五”节能减排目标作出直接有效贡献，同时也为后续支撑深入打好污染防治攻坚战和促进绿色发展奠定了坚实的政策工具基础。

“十三五”——深耕细作阶段

“十三五”时期，环境管理目标在深化实施“大气十条”“水十条”“土十条”，并强化环境质量改善导向的同时，进一步加码组织开展污染防治攻坚战、强化对群众反映强烈的突出领域的针对性治理，集合各种行政手段与市场手段，推动环境质量改善、攻坚目标完成。

原环境保护部发布了《“十三五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》，专门对“十三五”时期环境经济政策体系建设的目标和阶段性重点任务作了安排部署。

在环境财政政策方面，将分散的各项环保专项资金整合为水、大气、土壤污染防治专项资金和农村环境综合整治专项资金，且资金体量连年上升，从2016年的320亿元增长至2020年的525亿元，有力助推打赢打好污染防治攻坚战。生态补偿政策不断优化，国家重点生态功能区转移支付资金规模不断扩大，从2016年的570亿元增长至2020年的794.5亿元。为配合“水十条”实施，财政部和生态环境部鼓励在水污染防治领域全面实施PPP模式，“十三五”时期水污染防治领域的投资总额为5.6万亿元，其中PPP模式是重要的资金来源之一。

在环境财税政策方面，2018年开始施行环境保护税法，这是我国首部绿色单行税法，与资源税、企业所得税等政策协同，初步构建了系统化、法治化的绿色税收体系。自2018年开征至2020年，环境保护税累计征收631.5亿元，纳税人申报的主要大气污染物二氧化硫、氮氧化物排放量较2017年分别下降42.5%和28.7%，主要水污染物化学需氧量、氨氮排放量分别下降54.5%和35%，助力“十三五”生态环境目标任务超额完成。

在排污权交易政策方面，28个省份开展了排污权交易试点工作，在排污权交易的因子范围、技术标准、配套政策、衍生产品等方面取得了诸多进展。

“十三五”时期，以中央生态环境保护督察为代表的行政手段与以PPP模式为代表的重点领域支持型经济政策和环境保护税、排污权交易等基础支撑型经济手段，一同为“大气十条”“水十条”“土十条”目标完成、污染防治攻坚战任务完成发挥了重要支撑作用。

“十四五”——绿色发展阶段

“十四五”期间，党中央一以贯之重视生态环境保护工作，期望环境经济政策改革与创新能够发挥更大作用。

在环境财政政策方面，中央财政投入持续加大，2023年污染防治专项资金总额达到631亿元。在环境资源价格与收费政策方面，重点施行了水价政策改革，引导水资源节约集约利用，提升污水处理效果。在生态保护补偿政策方面，国家重点生态功能区转移支付资金持续上升，2021—2023年分别为881.9亿元、992.0亿元和1061亿元。

为更精准有效支撑绿色发展，“十四五”期间重点创新和完善了生态环境导向的开发（EOD）模式、全国碳排放权交易市场、生态产品价值实现机制等环境经济政策。

在EOD模式方面，截至2024年3月，生态环境部向金融机构推送了240多个EOD项目，获得授信约2000亿元，发放贷款约600亿元，直接拉动了近万亿元投资，实现了生态环境效益与经济效益“双赢”。

在全国碳排放权交易市场方面，2021年7月启动全国碳排放权交易市场，制定发布《碳排放权交易管理暂行条例》，陆续将发电、水泥、钢铁、铝冶炼等行业纳入全国碳排放权交易市场，已覆盖全国约60%的二氧化碳排放量。截至2024年底，全国碳排放权交易市场已完成两个履约周期（2021—2022年和2023年）的配额清缴工作，配额累计成交量达6.3亿吨，成交额超430亿元，碳价达到每吨80—100元。

在生态产品价值实现机制方面，逐步建立了生态产品调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、价值实现保障、推进机制等六大机制，探索出一批有特色的生态产品价值实现机制模式。

总体而言，“十四五”环境经济政策对促进绿色低碳高质量发展发挥了重要作用。

环境经济政策手段的创新发展与实施生效，受国际关系、经济形势、经济发展目标、污染防治要求、经济管理体制等多方面影响。前文分析了“十一五”至“十四五”时期不同阶段的环境经济政策，以及重点政策的进展与特征，在此基础上，结合国内外经济形势、环境管理要求，本文对环境经济政策制定与完善的背景因素、内在机理进行了分析，以期为后续环境经济政策的制定和实施提供有益参考。

污染防治重点领域的集中度与经济政策施展空间的对应性

我国环境经济政策在不同发展阶段针对的污染防治重点领域有所不同，从“十一五”到“十四五”，污染防治目标逐渐从单一领域向多领域扩展，政策工具也从单一向综合转变。“十一五”期间，实施针对二氧化硫、化学需氧量等污染物排放总量控制制度，其中燃煤电厂是二氧化硫最主要的排放源，针对燃煤电厂实施脱硫电价政策，经济激励集中高效。随着污染防治目标的深化拓展，“十二五”和“十三五”时期开始探索更多综合性和创新性的政策，排污权交易、绿色信贷、环境保护税等政策工具得到了广泛应用，政策协同效率得到了进一步提高。“十四五”时期，高质量发展成为主旋律，EOD模式、全国碳排放权交易市场等环境经济政策得到了重视与发展。

经济发展状况与环境经济政策适应性

经济发展速度与质量直接影响环境经济政策的侧重和力度。在“十一五”和“十二五”期间，我国经济快速增长，环境经济政策多以限制性为主，以控制污染物排放。进入“十三五”，经济新常态下，环境经济政策开始注重激励与限制结合，激励企业减排。“十四五”期间，面对复杂的国内外经济形势，环境经济政策更加注重与经济发展的协同，如EOD模式推动生态环境保护与经济发展融合、生态产品价值实现机制激励社会资本参与等。

经济管理体制对环境经济政策的基础支撑

经济管理体制的完善为环境经济政策提供了有力支撑。“十一五”至“十二五”期间，国家经贸、财税等经济体制改革、生态文明体制改革，都为排污权交易、绿色贸易、绿色信贷等政策实施奠定了基础。“十三五”时期，国家信用体系、财税体制、投融资体制的健全完善，为实施环境保护税、PPP模式等奠定了基础。进入“十四五”，在美丽中国建设与“双碳”目标引领下，依托于《碳排放权交易管理暂行条例》，资源环境有价的法理基础得以确立，全国碳排放权交易市场、生态产品价值实现机制等资源环境政策取得长足发展。

经济政策阶段性特征对环境经济政策的约束与影响

货币、财政政策直接影响环境经济政策的实施。“十一五”至“十二五”期间，宽松的货币政策和积极的财政政策为脱硫电价、排污费等政策提供了资金支持。“十三五”时期，货币政策和财政政策趋紧，但环境经济政策力度未减，排污权交易、绿色金融等政策工具得到强化。进入“十四五”，“紧”财政政策下推出EOD模式，“松”货币政策下完善绿色金融体系，为环境经济政策提供了灵活性和针对性。

基于前文对我国环境经济政策发展历程、阶段性特点及影响因素的深入分析，为推动环境经济政策在“十五五”期间及未来发挥更大作用，本文提出了以下策略与建议。

加强顶层设计与系统规划

政府应站在全局高度，统筹考虑经济社会发展与生态环境保护，明确环境经济政策体系的发展方向，强化政策间的协同配合，避免政策“碎片化”和“冲突”。

深化经济体制改革，优化政策实施环境

继续深化经济体制改革，完善国家信用体系、财税体制和投融资体制，为环境经济政策的实施创造更加有利的制度环境。同时，加强生态环境监管能力建设，提高生态环境执法的效率和公正性，确保政策得到有效执行。

强化政策创新与激励机制

鼓励和支持地方政府、企业和社会各界积极探索环境经济政策创新，通过财政补贴、税收优惠等激励措施，引导企业加大环保投入，推动绿色技术创新和产业升级。

加强国际合作与交流

积极参与全球环境治理体系改革和建设，借鉴国际先进经验提升我国环境经济政策的国际化水平。加强与其他国家在生态环境保护、绿色发展等领域的合作，共同应对全球性环境挑战。

【基金项目：2024年度江苏省高校哲学社会科学研究一般项目《环境规制对区域经济发展质量的影响研究》（课题编号2024JSYB0751）】

（作者单位：蒋冰丹，无锡南洋职业技术学院；许海军，辽宁省生态环境厅；张胤杰、林爱军，北京化工大学化学工程学院、北京化工大学—江苏中科云璟环境科技有限公司固废资源化联合研发中心；李晓亮，生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所）

来源： 《环境经济》杂志 。