全国碳市场建设纲领性文件出炉 2030年碳排放权交易市场将基本完成由“强度控制”转向“总量控制”

全国碳市场建设纲领性文件出炉

2030年碳排放权交易市场将基本完成由“强度控制”转向“总量控制”

8月25日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）正式发布，这是我国深化碳市场改革、推动经济社会全面绿色转型的纲领性文件，必将对诸多产业乃至人们生产生活产生重要影响。

 

一、重点梳理

1.构建双轨并行的碳市场体系

《意见》明确全国碳市场由强制减排市场（全国碳排放权交易市场）和自愿减排市场（全国温室气体自愿减排交易市场）共同构成。截至2025年7月，强制市场已覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼四大行业，累计成交配额6.81亿吨，成交额467.84亿元；自愿市场累计成交核证自愿减排量（CCER）246.03万吨，成交额2.08亿元。这种“双轮驱动”模式既通过强制机制约束高排放企业，又以自愿机制激发全社会减排活力。

2.确立总量控制的制度根基

从强度控制转向总量控制——2027年前完成配额分配机制转型，逐步建立基于科学测算的刚性排放上限，解决强度控制下市场稀缺性信号缺失的问题。例如，钢铁行业2025年配额分配采用强度基准法，2027年将过渡至“总量控制+行业递减机制”。

有偿分配比例阶梯式提升——免费配额比例从90%逐步降至80%-85%，钢铁、化工等高排放行业需购买10%-20%配额，2030年前实现全行业有偿分配。此举通过“污染者付费”原则强化企业减排动力，同时为低碳技术研发提供资金支持。

3.系统性扩容与机制优化

行业覆盖范围大幅扩展——2025年新增钢铁、水泥、铝冶炼行业，覆盖碳排放量新增约30亿吨，占全国总量的60%以上；2027年将纳入民航、石化等行业，覆盖比例提升至70%。化工、有色等行业已进入储备库，形成“成熟一批、纳入一批”的滚动扩容模式。

交易机制全面升级——引入单向竞价交易方式，支持金融机构开展碳质押融资，探索碳期货等衍生品。例如，北京绿色交易所2025年发布新规，鼓励公开竞价交易，深圳试点“碳账户+金融”融资模式。

4.强化数据监管与国际协同

全链条数据治理体系——建立“国家—省—市”三级联审机制，运用大数据、区块链技术对钢铁、水泥等行业实施月度信息化存证和动态核查，对数据造假行为实施“零容忍”。例如，钢铁行业需按《企业温室气体排放核算与报告指南》提交全流程数据，第三方核查机构资质审批同步收紧。

应对国际碳关税挑战——针对欧盟碳边境调节机制（CBAM），《意见》提出“制度对标+能力建设”双路径：一方面推动国内碳市场规则与国际接轨（如采用欧盟MRV标准），另一方面通过技术援助提升出口企业碳核算能力。例如，生态环境部已组织60余家单位开展行业对标研究，建立出口产品碳足迹追溯体系。

二、影响分析

1.成本重构与倒逼转型

直接成本显著增加——以钢铁行业为例，2025年配额缺口预计达8%-12%，企业需通过市场购买配额，按当前碳价68元/吨计算，吨钢成本将增加15-20元。水泥行业若采用 820kgCO?/吨熟料的基准值，20%企业将面临履约压力。

技术升级成为必选项——长流程钢铁企业需加速氢能炼钢、CCUS（碳捕集）技术应用，电解铝企业需提升可再生能源电力占比至30%以上以获取配额抵扣优惠。据测算，采用绿电替代可使铝冶炼行业碳成本降低3.5%-4.2%。

2.绿色金融生态加速成型

碳金融产品创新活跃——2025年以来，全国首单碳配额跨履约周期融资、长三角碳中和绿色债券等创新产品落地，碳质押贷款规模同比增长40%。北京、上海等地试点碳期货仿真交易，为未来衍生品推出奠定基础。

资金流向结构性调整——绿色信贷余额预计2025年突破30万亿元，重点支持钢铁短流程改造、水泥原料替代等项目。ESG基金规模增长25%，优先配置碳管理能力领先的企业。

3.新旧动能加速转换

高耗能行业集中度提升——中小企业因技术改造资金不足，可能通过兼并重组退出市场。以水泥行业为例，2025年产能利用率预计从65%提升至75%，头部企业市场份额将增加10%-15%。

新兴产业迎来爆发期——氢能装备、碳捕集设备、智能电表等领域投资增速超30%，2025年市场规模预计突破5000亿元。CCER项目开发进入快车道，林业碳汇、蓝碳（海洋碳汇）等新型碳汇项目占比提升至30%。

4.合规成本与竞争优势

出口企业面临双重压力——欧盟CBAM过渡期结束后，钢铁、铝制品出口成本将增加5%-8%，部分企业可能转向东南亚设厂规避关税。但若国内碳价与欧盟碳价（当前约50欧元/吨）逐步趋同，可通过配额互认降低合规成本。

绿色标准话语权争夺——我国正推动CCER纳入CBAM抵扣体系，若成功，每年可减少出口企业成本约200亿元。同时，通过“一带一路”绿色投资，输出碳市场管理经验，抢占国际碳定价规则制定权。