8 月 20 日，财政部 20 日发布《 关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》 （下称《意见》），旨在规范 PPP 存量项目建设和运营，持续提高公共服务供给水平，推动经济社会平稳健康发展。

本次《意见》的出台 ， 是自 PPP 项目全面清理核查 以来， 首个公开发布、专门针对存量 PPP 项目的国家级政策性指导意见 ，对环保领域具有 重要意义 。

众所周知，自 “ PPP 元年 ”（ 2015 年）以来，环保行业一直是 PPP 模式应用的重要阵地。

而在项目高速扩张的背后，各种问题和风险也不断暴露出来： 部分项目重建轻营、绩效导向不足；一些地方政府支付能力受限，出现拖欠 费用 现象； 有的 项目融资结构不合理，面临资金压力 ...... 不少环保 PPP 项目因此陷入停滞、争议，甚至 “爆雷”的局面。

据不完全统计，生态建设和环境保护类项目投资超万亿元。此前 为了规范 PPP 模式， 2023 年 11 月国家 已率先 推出 增量 PPP 新机制 ，但对于上述 已经实施 投资的 存量 PPP 项目建设如何推进 ，却一直是 业内关注的热点话题。

本次《意见》的出台， 就是针对以往存量 PPP 项目问题 提出的系统性解决方案 ， 标志着存量 PPP 项目告别了政策模糊、方向不明的阶段 ， 开始步入规范、有序、有据可依的新轨道 。

它的核心目的不是叫停 PPP ，而是推动存量项目从规模扩张阶段进入质量提升新阶段 ， 盘活存量资源、以存量带动增量 ， 为环保行业注入确定性 和新动力。

地方政府不得以某些手段变相拖欠付费

所谓 “存量项目”，《意见》设置了明确的时间红线： 2024 年底前未开工的项目原则上不再采取 PPP 存量项目模式实施。

这就意味着，国家要求各地对环保类 PPP 项目进行重新梳理，加快前期工作进度，避免项目长期停滞不前的情况。

同时，对不同情形的存量项目，《意见》也提出了差异化处置要求：

比如， 对于仍在建设期的项目，明确提出 “分类分级推进实施”。

对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营；对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本，相关程序严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》等有关规定执行，原则上不得超出已核定概算总投资。

对于已进入运营阶段的项目，提出 依法履约按效付费、加强项目运营监管、推动实现降本增效和规范做好项目移交 四项重点内容。

其中，特别提出依法履约按效付费，强调 “ 地方政府不得以某些手段变相拖欠付费 ”。

地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理。要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。社会资本方要按合同约定提供符合相关质量和标准要求的公共服务。

这一规定对环保领域意义重大。环保项目通常具有公共属性强、投资规模大、回报周期长等特点，稳定可靠的付费机制是项目可持续运营的关键。

更重要的是，以往往往按工程量付费，现在要求按水质改善效果付费，这也将倒逼环保企业真正注重治理效果而非工程建设。     

中国 PPP 模式正式迈入“精耕细作”下半场

此外，新规更对 “ 地方政府履行主体责任 ”的范畴，提出了更高要求。比如，

• 政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标， 适当延长合作期限，建立运营成本控制机制 ，平滑地方财政支出。

  
     

• 对符合条件的在建项目，地方政府 可统筹运用一般债券、专项债券等资金 ，用于 PPP 存量项目建设成本中的政府支出。

  
     

• 对已运营项目，地方政府要 将运营补贴等政府支出责任纳入预算管理 ...... 不得挪用本应用于 PPP 存量项目支出的预算资金或擅自改变资金用途 ...... 推动 PPP 存量项目持续稳健运营。

  
     

• 地方政府要 统筹用好中央转移支付资金、地方自有资金 ，合理用于 PPP 存量项目建设成本和运营补贴。

  
     

• 地方政府要切实采取措施 严防产生合同纠纷，防止逃废债 ，保障政府方、社会资本方、金融机构等各方合法权益。政府方和社会资本方要增强契约精神，妥善处理合同期限内解约事项。

• 经充分论证确需解约的，双方要依法协商、严格履行解约程序， 政府方要选择优质企业接续实施，防止项目停摆烂尾 ，严防公共服务供给断档。

  
     

• ......

短期看，《意见》要求各地对存量项目进行梳理和分类处置，可能会带来阵痛，部分问题项目面临调整甚至出清。

但长远看， 有业内人士表示，环保企业需要更加注重长期运营能力的建设，而不是短期工程利润的获取。这将促使行业进行深度调整，优势企业将获得更大发展空间。  

总而言之，这份《指导意见》的落地，标志着中国 PPP 模式已经正式迈入“精耕细作”的下半场。