近两来，随着 “两新”“两重”行动的推进，城市污水收集与输送管网成为环保领域关注的热点之一。 2024 年 3 月 18 日，住房城乡建设部、生态环境部等五部门联合发布 了 《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》 。文件要求，到 2027 年，基本消除城市建成区生活污水直排口和设施空白区，城市生活污水集中收集率达到 73% 以上，城市生活污水收集处理综合效能显著提升。

随着市场需求的释放与政策的出台，一些管网特许经营项目陆续面向市场进行招投标，但也有业内人士指出，这些项目中大多是打了擦边球的，真正意义上推进管网项目中的特许经营，价费机制一定要捋顺。

其实近两年以来标注管网特许经营的项目逐渐增多，这些项目基本都由国央企中标，如 2024 年，乐平市主城区水环境综合治理厂网一体化一期工程特许经营权出让项目与南昌市湾里管理局景区公共设施监测中心湾里城区厂网一体化项目分别成交，成交方分别为江西洪城水业环保有限公司与江西洪城环境股份有限公司，两家公司均为地方国企。

近期，由长江生态环保集团有限公司（联合体成员方：长江管网有限公司、江苏吴中集团有限公司、武汉中仪物联技术股份有限公司）中标的江苏省苏州市吴中区水管家及管网攻坚特许经营项目开标，该项目中标单价为 3.144 元 / 吨。 在其费用来源中，明确写到“使用者付费的部分分配”。

近期，正在招标的广东省四会市污水管网提质升级项目，虽然本质上是一个经营权转让项目，但在其可经营性部分明确提到了 “ 通过收取管网使用费的方式，获得项目运营收入 ”， 项目建设内容主要包括：

上海市锦天城律师事务所高级合伙人刘晓军 在接受中国水网采访时表示， 广东四会管网项目 实际上是一个污水管网经营权转让项目，项目回报机制提到了 管网 使用 费。 但从目前的公开信息看，无论是 广东省 还是四会市， 相关政策中均未 出台关于向终端用户 也就是社会公众 收取 污水管网使用 费用的相关文件 。

“因为当前 污水处理费 、 垃圾处理费 等 行政事业收费，需要省级以上人民政府同意列入行政事业收费目录才可 征收。 ” 这就意味着，该项目涉及的“ 管网使用费 ” 实际上并没有在法律 层面 得到认可 ，也就是说，该项目 在法律层面不存在使用者付费。 刘晓军强调，除非当地通过立法确定了向终端用户收取管网使用费，否则该项目实质上还是一个政府付费项目。

近年来，国家相关部委与行业内也在讨论是否在 污水处理费 之外征收 管网使用费，但国家层面 至今还没有 出台具体规定 ，虽然有一些城市在做管网费用征收试点 ， 但 在现阶段， 管网 的使用者付费的基础在法律上是不存在的 。他认为，广东四会项目的 “ 管网使用费 ”实际上与 115 号文中提到的“ 使用者付费 ”并不是同一个概念。

北京万库信息咨询有限公司总法律顾问刘敬霞 则认为，广东省四会市的管网项目涉及到 “经营权转让”，“经营权转让”在法律上并没有直接依据，过往经验中分析经营权主要是从所有权与经营权分离角度来谈，所有权的四项权能，除了处分权由所有权人保留之外，占有、使用、受益三项权能都可以划归为经营权而进行让渡。 依据现有公开材料，无法看出在广东省四会市管网项目中，经营权范围具体如何界定。 此外，广东省四会市污水管网项目建设内容基本只有管网建设，建设期 3 年，无法看出运营期 27 年的经营内容是什么。而且，由于该项目不是特许经营项目，而是经营权转让， 在经营权转让没有直接的法规政策做支撑依据的情况下，如果政府给该项目支付运营费，未来可能会被审计部门等质疑其收费机制的合法合理性，以及该项目是否涉嫌 地方政府隐性债务的问题 等等。

至于苏州吴中管网项目 ，刘晓军认为，该项目是一个传统的厂网一体化项目。首先，该项目价费机制是由 “ 使用者付费 + 政府 补贴 ” 构成的 ，其中 使用者付费部分 价格为 1.75 元，与 苏州市 吴中区 非居民用户的污水处理费标准是 一致的。 第二部分政府补贴也符合 11 5 号文 中的规定；其次，当前国家鼓励推行污水厂网一体化，该项目将污水厂与污水管网打包在一起，可从法律层面 解决使用者付费的来源问题 。且 苏州市经济发达、用水量大，其污水处理费在全国范围内都算比较高的水平，或许能在一定程度上缓解污水管网的运营、维护费用问题。

不过刘敬霞也提示，苏州吴中管网项目虽然提出了使用者付费的机制，但是当前 按照 115 号文 与 1013 号文的规定 ，国家对特许经营项目的方案审核较为严格， 遇到此类项目，企业还是要注意当地是否有相关的普适性收费政策 ，且该政策须是地市级以上政府或相关行业管理部门依法制定和公布有效的，才可以支撑其特许经营方案。

根据 E20 环境平台执行合伙人、 E20 研究院执行院长薛涛在 2024 年水业热点论坛上公布的数据，从 42 个重点城市的污水处理费的分布情况可以看出，在达到准 Ⅳ 类标准的情况下，污水处理全成本应当在 1.8 元 / 吨以上，并且住建部又提出要将管网的费用叠加进去， 整体 费用将更高。但实际从全国范围来看， 目前的污水处理费价格大致处于 1 元 / 吨的水平。 统计范围内，只有 上海市的污水处理费较为可观，南京、北京、苏州、无锡相对良好。

     

由此可见， 我国 污水处理费实际收支与目标之间还有很大的差距，仍有很长的路要走 。 在此情况下，要拉平投资与收益之间的差距，在管网特许经营项目中实现使用者付费模式就显得尤为重要。

115 号文强调了政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，并在附件《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》中提到了污水管网项目，释放了鼓励污水管网项目采用特许经营模式，并积极探索使用者付费的信号。此外， 在 2024 年 3 月，由住房城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委、财政部、市场监管总局发布的 《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》 （建城〔 2024 〕 18 号） 中也提到了鼓励社会资本通过特许经营等方式参与，研究探索规范项目收益权、特许经营权等质押融资担保。

虽然 国家政策在鼓励污水管网项目应用特许经营模式 ，但是在现实操作层面，受限于价费机制，管网特许经营项目难以真正落实。按照当前国家的政策机制， 并没有从立法层面确保管网领域建立使用者付费机制 。这样一来，本身不具有运营属性的管网也就不具备可持续 “造血”能力。

刘敬霞分析， 1 15 号文 与 1013 号文 虽然 在政策上开了口 子 ， 但这些政策是否 能在地方落实， 很好 支撑 115 号文 与 1013 号文， 还要看 地市级及以上的政府相关主管部门 是否在管网价费机制方面做了创新性突破， 出台 了 具有普适性的收费机制 。 如果已走完立法程序，可有效征收管网费用，那么就满足了使用者付费的条件。

据了解， 由财政部、发改委与住建部在 2014 年印发的《污水处理费征收使用管理办法》（财税〔 2014 〕 151 号）提到，污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本并合理盈利的原则制定； 2018 年发布的《发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》 中也 明确规定污水处理费中不包含管网费用：按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本（不含污水收集和输送管网建设运营成本）并合理盈利的原则，制定污水处理费标准。

纵观各地污水处理费征收标准，目前只有极少数地区有明确兼顾到管网使用费用，如新疆乌鲁木齐市 。

乌鲁木齐市城市供水分类水价表

     

其它地方虽有在相关政策文件中提及 “管网”相关内容，但并未列出具体的价格。如《北京市大兴区污水处理费征收使用管理办法》提到污水处理费应专款用于以下事项： ( 一 ) 污水管网、污水处理设施的建设和运行以及污泥处理处置； ( 二 ) 污水处理费征收手续费支出。

面对管网领域的价费机制难题， 刘敬霞认为污水收集管网作为 污水处理设施的一个组成部分 ，应将其与污水处理厂视作一个完整的污水处理设施，将 投资成本、建设成本和运营成本统一核算 ，推出污水厂与管网的一体化价费机制。 目前，她正在与 E20 联合推进该部分工作，并向生态环境部等相关部委提出具体建议。

刘晓军分析，受限于法律法规对污水处理费用途的限制，当前国内的城市污水管网管理 绝大部分还是由政府在主导，一种是完全行政事业化的管理，比如 由 住建、城管或市政管理部门下 设 的排水管理处 管理 。这一类 相关项目的资金来源是 由财政 统收统支； 另外 一种普遍的模式是 一些经济发达的地方， 如 上海、杭州等 地将 管网部分已经移给 市属 大型水务企业，虽然它不完全是 财政统收统支 的模式， 但 管网的运行 、 回报模式实际上还是很传统的 ， 仍然是政府通过 成本监审 确定运营成本，每年根据运营成本和适当的利润付费 。

他总结 ： “基于当前的机制， 如果是按照新机制来推动 管网应用 特许经营模式， 那么首先就要解决使用 者付费来源的问题。 ”

刘晓军也赞同征收 管网 费用的 思路 ，毕竟 管网使用费 仍然是 取之于民，用之于民 。他认为，具体的征收方式，一种是单独设立一项管网 使用费 ， 专项用于 供 排水管网的运营维护 ；另一种是纳入 污水处理费 统一征收，并对污水处理费进行划分，其中一部分用于污水管网运营维护。 他分析， 从立法角度 看，第二种方式 难度更小 一些。

此外， 刘晓军还谈到： “按照现有的政策，单一 管网 项目 的特许经营是做不了的 。国家正大力推进的厂网一体化模式其实也有助于管网项目理清价费机制。 ” 厂网一体化将一个区域内污水处理厂和污水收集管网这两个原本可能由不同主体投资、建设、运营、维护的环节，整合交由同一个责任主体统一负责。可有效解决传统模式下“厂网分离”导致的权责不清、互相推诿、投资不协调、运营效率低下、监管困难等问题。

厂网一体化后，运营主体需要承担庞大的管网 + 处理厂整个系统的巨额投资、日常运营维护以及未来的更新改造费用。单纯依靠政府财政补贴难以持续。稳定、充足的使用者付费收入是保障一体化运营主体持续、高效运营的关键资金来源。没有合理的使用者付费机制，厂网一体化项目可能陷入财务困境，难以维持。

在 2025 年水业战略论坛上， E20 研究院执行院长薛涛提到，随着近两年城市更新行动的实施，管网项目的“春天”可能要来临了。 一方面，我国城市化进程不断深化，包括管网在内的城市基础设施老化，需要淘汰或更换，存在客观的市场需求；另一方面，随着城市更新行动的推进，如市政基础设施补短板、污水管网“厂网一体”建设改造、城市地下管网和综合管廊建设以及老旧片区更新改造等领域都涉及供排水管网领域。

薛涛判断，有限的中央财政资金如果投入环保领域的话，大概率管网项目将成为重点内容。

但纵观当前管网特许经营项目，在价费机制尚未明确的情况下，实际上参与此类项目的基本都是地方水务平台或长江环保集团这类承担国家环境治理任务的国央企平台。那么在现阶段，民营企业或中小企业参与此类项目要注意哪些问题呢？

刘敬霞建议，首先，无论是超长期特别国债 “两新”“两重”，又或是在新一轮专项债对管网项目予以支持， 如果企业参与管网建设项目，可从中获取工程建设利润。 如果是纯粹的 管网 运营单位， 就要看具体项目的收费机制及核算方式。

其次， 要重点关注当地有没有 普适性 的污水管网的收费政策 。 若 没有 相应 收费政策 ，项目投建之后，或许无法收回投资 ， 甚至 可能会导致地方政府隐性债务 问题，面临被整改风险。

第三，需要具体考虑管网的情况。 老旧管网的运维难度 较大 ， 如果需要进行 智能化改造， 项目中涉及地区的管网 是否符合智能化改造的条件 。 新建管网 就要考虑，政府的收费机制是否能覆盖 污水处理管网的运行费用 。

刘晓军分析，当前随着中央环保督察力度增大，以及老旧管网继续更新，污水管网问题给一些地方政府带来了较大压力，相应财政压力也大，除专项债之外，一些政府要么利用平台公司进行融资做项目，要么将管网项目 “包装”一下，寻找社会资本方做项目。但刘晓军表示 ，实际上，后者核心的回报模式问题没有解决，目前很多披露的相关项目中，实际的回报机制和早期 PPP 模式里的可用性付费差异不大。

企业需要注意，当前管网项目应用特许经营模式存在两个问题：

首先，虽然《城镇排水与污水处理条例》规定， 国家鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。 但同时也规定了 “ 污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用。 ”，因此， 现 行 法律法规 并不 支持 政府收取的 污水处理费用于 排水设施（含污水 管网 ）的 运营 维护，导致管网类项目缺乏使用者付费基础，不符合新机制的基本要求 。

其次，按照 115 号文提到的， 鼓励民企 独资或控股 垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目 ，也 鼓励民企 在污水处理项目与污水管网项目的 股权占比原则上不低于 35% 。在 此 情况下，民营企业进入 污水管网项目 ， 在 没有解决 终端用户 使用 者 付费 的 基础上，如果仍然 由政府用财政 资金支付 ， 政府 对费用的审核肯定 会 更加严格，也就说 项目 的 收益率不可能太 高 。 刘晓军透露，他接触的 政府平台公司做的 多数 管网 项目中，虽然 现金流 比较好， 但 利润方面只能维持 保本微利的水平。

但是从民营资本投资的角度 出发 ， 民企 要通过社会融资 方式才能实施管网类特许经营项目 ， 难以得到政策性金融机构支持，不但融资成本远高于国有企业，而且民企对于 自有资金 的 收益率 要求也高于国企。刘晓军认为，在当前 不解决使用者是付费来源问题 的 情况下，民营资本介入这个领域 ，与国有企业竞争的难度很大 。