2015-2025城市工作会议：从规模扩张到存量提质，两次关键会议，解码中国城市发展的进阶之路

回看历史上的城市工作会议

回顾历史，城市工作会议的召开频次并不高，但其重要性不言而喻。 每一次会议都紧扣时代背景和城市发展需求，作出具有前瞻性和战略性的决策部署，对城市建设、经济发展和社会民生产生深远影响。

新中国成立前 ，1949年3月，在西柏坡举行的中共七届二中全会着重讨论了党的工作重心的战略转移，即工作重心由乡村转移到城市的问题，被认为是最早的“城市工作会议”。

新中国成立后 ，1962年9月和1963年10月，中共中央、国务院先后召开全国第一次和第二次城市工作会议。这两次会议明确了城市定位，并强调城市工业要做好对农村的支持。

1978年3月，国务院召开第三次全国城市工作会议，主要讨论城市建设资金从哪里来。

2015年重启的中央城市工作会议，时隔37年之久。 从“全国城市工作会议”到“中央城市工作会议”，名称之变，昭示会议规格的提升。

2015年中央城市工作会议的召开背景是我国常住人口城镇化率达到55%,城市人口规模突破7.5亿，但城市发展同时面临雾霾污染、交通拥堵、公共资源短缺等系统性矛盾，城市发展模式亟需从规模扩张转向质量提升。

到2025年，我国城镇化率已达到67%左右，城市数量增至694个，同时城镇化的速度明显放缓。2011-2020年我国城镇化率年均增长1.39个百分点，2021-2024年降为0.78个百分点。中国城市发展再次站在历史的关键节点，城镇化从快速增长期转向稳定发展期，城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段,这正是2025年会议召开的关键背景。

2015年： 驾驭前所未有的增长

2015年的中央城市工作会议， 基于中国"经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程"的事实，将城市定位为"现代化建设的重要引擎"。关键词是"规模"、"速度"和"引擎" ,反映当时核心关切是管理巨大的、持续增长的城市化动能。 会议提出的指导思想是"以人为本、科学发展、改革创新、依法治市",直接目标是"着力解决城市病等突出问题"。

2015年会议明确提出了 "一个尊重、五个统筹"的工作原则：尊重城市发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体。 这些原则侧重于城市建设和发展的基本规律，强调全局性思考和统筹性安排。

2015年会议的目标是建设"和谐宜居、富有活力、各具特色"的现代化城市,并将提高城市的"宜居性"作为中心目标。会议突出了几个政策重点:

注重户籍制度改革： 推动农业转移人口市民化，解决"钉子户"、"悬挂户"等问题,提高户籍人口城镇化率。

强调新型城镇化： 将新型城镇化作为扩大内需的最大潜力,注重以人为核心的发展模式。

治理城市病： 针对交通拥堵、环境污染、住房短缺等"城市病"，采取应对式、问题解决式的工作思路，通过更优化的管理和更科学的协调来加以控制和缓解。

防止"摊大饼"式扩张： 坚持集约发展，明确提出防止城市无序扩张，注重内部空间挖潜和利用效率提升。

总体而言，2015年会议的工作思路是指导"增长"这辆高速列车进行维护和导航，确保其行稳致远,，体现了增量规划和增长管理的思维。

   

2025年： 迈入稳定与存量新阶段

2025年中央城市工作会议对我国城镇化发展阶段做出重大判断： "我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段" ，这是对过去四十年以土地为引领、以空间扩张为特征的城市发展模式的正式总结，并宣告了一个新时代的开启。这一判断意味着城市发展的前沿不再是向外拓展，而是向内深耕。

基于这一战略判断，会议精确定位了当前和今后一个时期城市工作的总体要求："以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手"。

2025年会议提出城市工作要实现五个重要转变:

转变城市发展理念，更加注重以人为本： 城,所以盛民也；民，乃城之本也。城市发展是为了人的全面发展，城市发展也离不开人民群众的主体作用。只有改变以往"见物不见人"、过度追求经济增长的发展理念，切实践行人民城市理念，才能真正将城市建设成为承载人民群众美好生活的幸福家园。

转变城市发展方式，更加注重集约高效： 过去粗放外延的发展方式，不仅造成巨大的浪费，也无法适应城市更新时代的要求。只有转向集约高效的内涵式发展方式，注重存量资源的盘活利用，切实推动城市结构优化和品质提升，才能真正实现城市的高质量发展。

转变城市发展动力,更加注重特色发展： 过去城市发展的动力单一，大拆大建的房地产发展模式加上新城新区开发的招商引资模式，造成产业同质化竞争和城市风貌"千城一面"。只有依托自身优势，因地制宜地差异化特色化发展，才能切实增强发展动力，真正实现城市的可持续发展。

转变城市工作重心，更加注重治理投入： 进入城市更新时期,城市工作的重心必然从"建设为主"转向"治理为重"。城市工作要从更多重视前期建设转向更多重视后期运营，从"七分建三分管"转向"三分建七分管"，着力提高城市管理和服务水平，优化基层治理资源配置，精准解决群众急难愁盼问题。

转变城市工作方法，更加注重统筹协调： 城市是一个复杂的巨系统，也是一个有机的生命体。只有加强城市经济、社会、生态、文化、安全等各个领域工作的统筹协调,贯通融合城市规划、建设、治理、运营、维护各个环节，才能切实增强城市政策的协同性,真正实现城市发展形成合力。

2025年会议部署了城市工作七个方面的重点任务:

一是着力优化现代化城市体系。 着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。

二是着力建设富有活力的创新城市。 精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。

三是着力建设舒适便利的宜居城市。 坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构；加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造；大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线。

四是着力建设绿色低碳的美丽城市。 巩固生态环境治理成效，采取更有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题，推动减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性。

五是着力建设安全可靠的韧性城市。 推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级；严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平；强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理；加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全。

六是着力建设崇德向善的文明城市。 完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观；加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质。

七是着力建设便捷高效的智慧城市。 坚持党建引领，坚持依法治市，创新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服务热线等机制，高效解决群众急难愁盼问题。

   

2015与2025年中央城市工作会议工作重点的差异与演进

城市发展目标的演变，是战略定位转变最直观的体现。两次会议对“  理想城市  ”的描述，其措辞的增减与变化，揭示了政策优先级的深刻调整。

2015年我国人均GDP为7990美元，彼时正处于努力跨越中等收入陷阱的关键时期，面临诸多不确定性与挑战。在这一背景下召开的中央城市工作会议，提出了“治病、跨阱、追梦”的三阶段目标，将近期治理 “大城市病”、中期跨越中等收入陷阱作为核心任务。会议聚焦于解决城镇化快速发展带来的诸如交通拥堵、环境污染、住房紧张等城市问题，通过优化城市规划、加强城市管理等举措，试图缓解城市发展的压力，为跨越中等收入陷阱创造条件。到了2024年，我国人均GDP达1.35万美元，已基本实现“跨阱”任务，距离实现中华民族伟大复兴的目标更近一步。

2025年中央城市工作会议在此基础上，直接提出建设“现代化人民城市”的目标，并以“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的多元图景勾勒现代化城市轮廓。

相较于2015年“建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”的目标，新目标在经济、社会、环境、文化、治理、安全六个维度更为全面、系统。 这不仅体现了我国在经济发展、社会进步方面取得的显著成就，更反映出随着时代发展，对现代化城市内涵的理解更加深入，对城市发展的要求从满足基本需求向实现人的全面发展、社会全面进步转变。

2015年中央城市工作会议的召开，源于城镇化快速增长期出现的“贪大、媚洋、求怪”等城市乱象，其本质是由于政府在城市快速扩张过程中缺乏有效调控，导致的各种负外部性行为集中爆发。“大城市病”成为当时城市发展的突出问题，如城市空间无序蔓延、功能布局不合理、公共服务供给不足等。会议前期研究梳理出十大问题，重点围绕“大城市病”展开，其解决问题的对策可形象地描述为“踩刹车、防脱轨”，旨在通过一系列政策措施，遏制城市的无序发展，回归理性建设轨道。

而2025年中央城市工作会议召开时，宏观背景发生了巨大变化。经过多年治理，“大城市病”得到有效缓解，但新的问题接踵而至。地缘政治格局演变、资源环境紧约束、人口总量达峰以及疫情等因素，对城市发展产生深远影响。城市发展动力不足，传统产业面临转型升级压力，新兴产业尚未形成强大支撑；产能过剩导致资源浪费和市场竞争加剧；消费低迷影响经济增长的内生动力；“土地财政”难以为继，城市公共财政支出和公用事业运营维护受到严重制约。前期调研将发展动能和财政金融问题作为重点研究对象，会议提出“两个转向”的重大判断，进而提出“五个转变”的总体要求，旨在为城市找到新动力、新引擎，推动城市“脱胎换骨”，以全新的姿态迈向现代化新征程，解决问题的对策可概括为“踩油门、防熄火”。

2015年中央城市工作会议提出“一个尊重、五个统筹”，最大亮点在于试图通过对城市发展规律的科普教育，纠正部分领导干部 “急功近利、好大喜功、罔顾规律、肆意妄为”的错误政绩观，实现“统一思想”的预期目标。在当时，一些领导干部过于追求短期政绩，忽视城市发展的长远利益和客观规律，导致城市建设出现诸多问题。会议强调尊重城市发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构，统筹规划、建设、管理三大环节，统筹改革、科技、文化三大动力，统筹生产、生活、生态三大布局，统筹政府、社会、市民三大主体，引导领导干部树立正确的城市发展理念，回归理性决策。经过多年发展，领导干部素质大幅提高，思想逐步统一。

2025年中央城市工作会议的重点转向 “统一行动”，提出“一个优化、六个建设”共7大重点任务，为各级领导干部描绘建设现代化人民城市的“路线图”。优化现代化城市体系，通过发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，促进城乡融合发展，优化国土空间格局；建设创新城市，培育新质生产力所需创新生态，推动城市发展动力转换；建设宜居城市，优化空间结构，构建房地产发展新模式，提升公共服务水平，满足人民群众对美好生活的向往；建设美丽城市，减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性，推动城市绿色转型；建设韧性城市，推进城市基础设施生命线安全工程建设，保障城市安全；建设文明城市，完善历史文化保护传承体系，塑造城市风貌，提高市民素质，延续城市文脉；建设智慧城市，创新城市治理理念、模式和手段，用好市民服务热线解决群众问题，提升城市治理效能。

对两次会议部署的具体任务进行逐一比对，能够更清晰地揭示政策在操作层面的演变轨迹。下表系统梳理了关键领域的政策焦点变化。

两次会议重点任务与政策焦点详细对比

   

从两次会议对比可清晰看出我国城市发展战略的显著进步。

在发展理念上 ，2015年会议已强调以人为本，但在具体实践中，受发展阶段限制，更多聚焦于解决城市基本民生问题。2025年会议则将以人为本理念进一步深化，全方位体现在城市发展各环节。从满足人民居住、出行等基本需求，拓展到关注人民在创新创造、文化享受、生态体验、安全保障等多方面需求，以人的全面发展为核心导向，推动城市发展理念从生存型向发展型转变。

在城市发展方式上 ，2015年处于城镇化快速发展期，城市发展以增量扩张为主，虽注重集约高效，但受限于规模扩张需求，未能充分实现。2025年随着城镇化进入稳定发展期，城市发展方式全面转向集约高效的存量提质增效。通过城市更新，挖掘城市存量空间潜力，优化城市功能布局，提高资源利用效率，推动城市从外延式扩张向内涵式发展转变，实现城市发展与资源环境的协调可持续。

在城市治理上 ，2015年重点是完善城市管理体制，解决城市管理中的职责不清、执法混乱等问题，提升管理效能。2025年则上升到治理体系和治理能力现代化层面，强调党建引领、依法治市、创新手段和智慧赋能。通过多元主体参与、信息技术应用、法治保障等，构建共建共治共享的城市治理格局，从单纯的政府管理向多元协同治理转变，提高城市治理的精准性与有效性。

在城市发展目标上 ，2015年目标侧重于解决当时城市发展面临的紧迫问题，构建和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。2025年目标拓展为建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，目标体系更加全面、科学，反映出对城市发展内涵理解的深化与拓展。从关注城市物质空间建设和经济发展，到重视城市创新能力、生态环境、文化传承、安全韧性和智慧治理等多维度发展，以综合目标体系引领城市高质量发展，满足人民对美好生活的多样化需求。

中国特色城市发展道路的传承与创新

基于两次会议的战略启示

回顾不同历史时期城市工作会议，尤其是2015年与2025年两次具有里程碑意义的会议，清晰展现出我国城市发展战略的深刻演变历程。

从新中国成立初期对城市定位与城乡关系的初步探索，到改革开放后对城市建设资金来源的关注，再到2015年对城镇化快速发展阶段问题的系统性解决，以及2025年对城市发展新阶段新挑战的精准回应，每次会议都紧密契合时代脉搏，成为推动城市发展不断跃上新台阶的关键力量。2015年会议在我国城镇化快速发展、城市问题集中暴露的背景下召开，提出的一系列理念与举措，如“一个尊重、五个统筹”，为城市发展转型奠定了坚实基础，引导城市从粗放式发展向注重质量和内涵的方向转变。2025年会议则在我国城镇化进入稳定发展期、城市发展面临新的复杂形势下召开，提出“两个转向”“五个转变”以及“一个优化、六个建设”等战略部署，更加精准地把握城市发展新趋势，从理念、方式、动力、重心、方法等多方面为城市发展提供全新思路与方向，推动城市向更高质量、更可持续的现代化人民城市迈进。

两次会议在传承以人民为中心发展思想的基础上，不断创新发展理念、方式与目标，深刻体现我国对城市发展规律认识的持续深化。这一过程不仅反映出城市发展战略随时代变迁的适应性调整，更彰显了我国在探索中国特色城市发展道路上的坚定决心与不懈努力。

从2015年“规模扩张”到2025年“存量深耕”，中央城市工作会议的战略调整折射出中国城镇化逻辑的根本性变革。这一过程不仅是经济增长方式的转型，更是对“城市作为有机生命体”认知的深化。 未来十年，如何平衡“发展”与“安全”、“效率”与“公平”、“传统”与“创新”，将成为检验中国特色城市现代化新路子成败的关键标尺。