长江干线“零排放”政策下船舶防污染面临问题及对策研究

长江是我国最长的河流，流域总人口超 4 亿，约占全国总人口的 33%。作为连接东、中、西部地区的重要水道，长江是支撑长江经济带发展、西部大开发和长江三角洲一体化发展等国家战略实施的关键通道。长江干线航运非常繁忙，船舶往来频繁，每年约有 20 万条船只运营。船舶在航行、停靠和货物装卸等过程中会产生废水、废气等污染物，对水环境和大气环境造成潜在影响，尤其是危险化学品的运输还会对水环境带来潜在的风险，一旦发生事故，不仅会对水环境和生态环境造成重大的影响，还会对人类健康和社会稳定产生负面影响。因此，加强长江船舶防污染工作势在必行。

1982 年，我国颁布《中华人民共和国海洋环境保护法》，这是我国首个保护海洋的基本法，该法的颁布标志着我国船舶防污染工作走上了法制化进程。为进一步加强船舶防污染工作，1983 年，我国颁布了《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》；交通运输部也颁布了《水路危险货物运输规则》等规范性文件和标准，但在 2000 年以前，船船防污染工作重点还偏向于沿海地区。2000年至党的十八大之前，我国开始重视内河船舶防污染工作，相继发布《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》等防治船舶污染的文件，进一步推动了长江干线船舶防污染工作。2021 年 3 月 1 日，我国第一部专门针对长江生态保护的法律《中华人民共和国长江保护法》正式施行，在指导长江船舶污染防治工作方面具有一定的意义。作为长江干线船舶污染治理的主管机关，长江海事局结合管理实际内容，提出了船舶污染物全接收、零排放的管理要求，并与各级地方政府共同印发了《加强长江船舶污染治理工作的相关意见》，这标志着长江干线船舶污染治理工作迈入了新的阶段。

船舶含油污水主要是指船舶舱底油污水，其中的石油类物质对水质、水生生物和人类健康都会造成一定危害。早在 1954 年，国际海事组织（IMO）就制定了《1973 年国际防止船舶造成污染公约 1978 年议定书》（以下简称 MARPOL 73/78 公约），其中附则Ｉ“国际防止石油污染海洋公约”，对防治海洋石油污染产生积极影响。在我国，交通运输部于 2015 年 8 月31 日发布了《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015—2020 年）》，根据此方案，在 2020 年之前，需要对不满足船舶污染物排放标准的船舶进行改造，若改造后仍不能符合要求，则要限期淘汰。根据《船舶水污染物控制标准》（GB 3552—2018），水中石油类排放浓度须在 15mg/L 以内，或者统一接收处理。自2020 年起，长江干线船舶开始采取“零排放”治理模式，陆续发布多项“零排放”工作规定，目前长江干线船舶产生的油污水全部得到了接收处理。

我国作为 MARPOL 73/78 公约的缔约国，自 2007年 2 月 2 日起开始履行公约附则Ⅳ“防止船舶生活污水污染规则”的相关规定。按照公约规定，国际航线400 总吨以上船舶，或小于 400 总吨、但核定载运 15人以上的新船，必须安装生活污水处理装置。2015 年，交通运输部发布的《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》（交通运输部第 11 号令）明确规定，船舶排放的污染物需要符合达标排放相关要求，船舶应根据规范要求，配置满足生活污水产生量大小的处理装置或储存装置。《船舶水污染物排放控制标准》（GB 3352—2018）规定，自 2018 年 7 月 1 日起，400 总吨及以上的船舶，以及核定载运 15 人及以上的400 总吨以下的船舶，在各水域都需要满足相应的生活污水排放要求。2020 年，交通运输部发布《400 总吨以下内河船舶水污染物防治管理办法》，明确要求禁止生活污水直接排放，要求在 2022 年 5 月 31 日前完成对船舶的改造。至此，内河船舶水污染治理基本实现了法规的全覆盖。然而，由于生活污水处理装置达标排放需同时满足装置本身的处理能力符合要求和使用者正确操作的条件，但船舶航行过程中，船舶环境、装置维护、使用者操作等不确定因素较多，可能会出现生活污水处理装置无法达标排放的情况。自 2020 年起，长江干线陆续推进“零排放”处理模式，目前，长江干线的船舶生活污水全部进行接收处理。

根据《防治船舶污染内河水域环境管理规定》第十六条，禁止向内河水域排放船舶垃圾。此外，《船舶水污染物排放控制标准》（GB 3552—2018）也明确规定内河禁止倾倒垃圾。目前，长江干线垃圾全部接收。

2018 年至 2019 年，生态环境部与中央广播电视台联合拍摄制作的《长江经济带生态环境警示片》连续曝光船舶水污染处理、接收及转运等存在的突出问题。随后，虽各相关部门加强监督管理力度、不断加强船舶污水处理装置工艺研发，但效果并不明显，污染物达标排放治理模式存在困难。2020 年初，重庆海事局提出船舶水污染物“零排放”治理理念，船舶水污染物“零排放”是指通过采取“船上储存、交岸处置”的处理模式，将船上工作人员和旅客产生的水污染物全部上岸接收，不直接向水体排放。2020 年 7 月，重庆市第五届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议通过了修订的《重庆市水污染防治条例》，将推进船舶污水收集上岸集中处置纳入其中，这为船舶污水“零排放”政策的实施奠定了基础。2022年 1 月，长江海事局发布《关于在长江干线安徽及以上区段全面推进船舶水污染物零排放的通告》，重庆的“零排放”理念在长江干线得到了全面的推广。

与传统的污染物“达标排放”治理模式相比，“零排放”治理模式能够避免船舶污水处理装置维护困难、运行环境不稳定、海事监管难以控制等问题。目前，长江干线的船舶水污染物基本实现了“零排放”处理模式。

我国参照执行的船舶污染防治法律法规主要包括国际法规和国内法规两部分。国际法规主要包括国际公约及相关法律法规，国内法规主要由相关法律、规章制度和管理规定构成。其中，在国际公约方面，主要有 MARPOL 73/78 公约，我国作为缔约国，船舶在任何国家海域行驶都需要遵守该公约的规定。长江干线船舶参照执行内河船舶防污染的法规和要求，主要有《中华人民共和国防治船舶污染内河水域环境管理规定》、《船舶水污染物控制标准》（GB 3552—2018）等。无论是国际还是国内的规定都要求船舶污染物排放达到标准，随着污染物治理模式从“达标排放”转向“零排放”，应根据实际情况，进一步完善法律法规、规章制度的相关内容，以适应“零排放”治理模式下的船舶污染防治要求。

自 2022 年起，为进一步加强长江干线船舶水污染物接收处置过程的监督管理工作，经过多方努力，长江干线船舶水污染物联合监管与服务信息系统正式上线试运行。该系统涉及海事、交通、港航、生态环境等多个部门，覆盖船舶水污染物接收后的每个环节，不同部门根据职责对污染物接收后的环节进行监管。然而，由于目前还没有有效的手段来监管污染物的产生量，无法确认污染物是否全部接收，也无法排除污染物偷排漏排的情况，还不能实现船舶污染物产生、接收、处置的全链条管理。

根据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，港口、码头、装卸站和船舶修造厂应当配备足够的船舶污染物、废弃物的接收设施。然而，在生活污水接收方面，目前长江干线一些港口和码头未配套接收管网，或者接收设施比较粗糙、维护不到位，无法正常进行接收工作。生活污水的接收主要依靠流动接收船进行，而这类型接收船多为私人所有，接收作业规范性还有待于提高。在垃圾接收方面，大部分港口和码头依赖流动接收船接收污染物，部分码头也配置了垃圾桶用于接收到港船舶的垃圾，但存在垃圾不分类处理的情况。

在长江干线全面推进实施船舶水污染物“零排放”政策的背景下，船舶上的生活污水处理装置被铅封甚至被停用。目前采用生活污水储存柜来替代污染物治理，而船舶上的生活污水储存柜大多是在建造船舶时就配备了，为了节约成本，一些船方并未按照规范要求建造，质量不达标。

另外，现有部分生活污水储存装置容积过小，存在储存量小于产生量的情况。一方面，是船厂为节约设备和空间的成本所致；另一方面，是《内河船舶法定检验技术规则》给出了生活污水储存柜的容积计算方式，根据船上人员数量、每人每天产生生活污水量、生活污水容纳天数、运营条件系数计算，但此技术方法出台时，长江干线船舶防污染还处在污染物“达标排放”的阶段，生活污水储存柜容积设置偏小。

统计数据显示，90%的船舶事故都是由人为原因造成的，同样在船舶防治污染物治理方面，人为因素也是阻碍船舶污染治理成效的重要原因之一。长江干线部分船员学历不高，文化水平有限，对保护水环境没有较高的意识，不能按规定要求处理船舶污染物。“零排放”政策实施以来，生活污水舷外直排阀、生活污水处理装置舷外排水阀陆续铅封，但仍有少数船方擅自打开铅封，将污染物偷排于长江中，对长江水环境造成一定的影响。

目前，国内外法律法规、规章制度、相关规定对船舶污染物排放的要求主要针对“达标排放”，并未对“零排放”实施提出保障性的内容。建议进一步完善国家、行业以及地方对“零排放”要求的立法工作。

目前，上海地区已经出台了《上海市船舶污染防治条例》，其中明确规定禁止向黄浦江、苏州河排放生活污水、含油污水。该条例还要求船舶直接通往舷外的生活污水排放管路、阀门应当进行铅封或盲断，不得直接排放至舷外；同时，条例对生活污水、生活垃圾提出了交付要求，应每 5 天或者至少每航次交付一次。与此同时，江苏地区也出台了《江苏省长江船舶污染防治条例》，与上海地区的条例内容基本相似。未来，应进一步完善各地区、行业乃至国家的立法工作，从法律层面上进一步规范、约束船舶“零排放”工作。另外，还可加强国际合作，制定统一的规范和标准，共同应对全球航运带来的水污染问题。

为真正实现船舶的“零排放”，必须掌握船舶污染物的实时产生量，以确保船舶没有偷排或者漏排的现象发生。若无法确认产生量，就无法真正保证“零排放”的实现。目前，重庆海事局杨阳工作室已经研发了碧水船舶污染物管理系统，这是全国第一个船舶水污染物智能管理系统。该系统通过监控污染物液位的实时变化，对污染物排放进行有效监管。但由于成本及船东配合度等原因，此设备未能大范围推广应用。需进一步建立、推广船舶污染物产生量实时监控技术，通过对污染物产生量的实时监控，确保产生量等于接收量，才能真正地实现“零排放”。

当前，由于港口接收配备还不完善，船舶污染物的接收主要依靠流动接收船，这给污染物接收工作带来了不便。因此，有必要进一步完善港口和码头污染物接收体系，可从国家层面建立统一的船舶污染物接收设施配备规划，根据不同区域船舶的密度和污染物产生的特点，合理地配置接收设施，推动船舶污染物合理接收和处置。

长江船舶污染治理的关键因素是船上人员的意识。有些船员对环境保护的意识不强，为了提高船舶防污染工作意识，建议在主管单位的领导下，采取多种措施，进行公共宣传。首先，可利用宣传板、网络、报纸等形式进行宣传，同时结合海事部门登船讲解的形式进行授课；其次，可充分利用社会力量进行宣传，招募港口和船舶防污染志愿者，对志愿者进行理论和实操培训，定期派志愿者对船员进行支援服务，传授船舶防污染法律法规、相关要求等方面的知识。