数据解码：从中央 31省政府工作报告透视供水管网改造

2025年一季度，全国及各地陆续公布本年度政府工作报告，其中与供水管网改造相关的主要分为三大板块，分别是市政管网、老旧小区和城中村，需要特别说明的是，由于各地对于供水管网数据的公开程度有限、公开维度不一，故本文 通过各类地下管线的改造数据间接体现各地市政供水管网改造情况，用老旧小区改造个数、城中村改造数据从侧面说明老旧小区及城中村供水管网改造情况 。

市政供水管网作为城市安全运行的“主动脉”之一，承担着重大公共安全保障功能。据官方统计，我国未来五年需要改造的城市燃气、供排水、供热等各类管网总量将近60万公里，2025年将再建设改造地下管线15万公里以上。

如表1所示，31个省（直辖市、自治区）的政府工作报告中有15个公开了2024年及2025年管网建设改造数据，12个明确了2025年目标值。 整体来看，大部分省份管网改造规模仍然突出，个别省份规模较去年有所缩减。 例如，四川、云南、辽宁、安徽等地2025年计划改造规模均在4500公里以上；宁夏、内蒙古等北部地区更新改造超1500公里；辽宁省2025年老旧管网改造量虽然相比于2024年有所减少（从5305公里下降至4600公里），但总体规模仍庞大；黑龙江省2024年及2025年数据统计的维度不同，2024年新建改造4216公里，2025年计划改造2000公里。分析以上数据可以发现，2025年中央及地方持续重视管网老化问题，改造强度仍保持高位，反映出城市基础设施安全运行的刚性需求。

表1   各地政府工作报告中与管网改造相关的内容

随着居民住房需求从“有没有”转向“好不好”，红线内老旧小区的供水管网改造成为改善民生的关键抓手。自2019年以来，全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿居民，其中2024年全国新开工改造城镇老旧小区5.8万个，超额完成5.4万个的年度目标任务。2025年，将全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务。

从各地政府工作报告来看，31个省（直辖市、自治区）中有25个公开了老旧小区改造数据，其中23个地区公布了2024年开工或完成情况，14个地区明确了2025年改造计划，详见表2。 相较于2024年，大多数地区2025年老旧小区计划改造量有所降低 ，其中山东、福建、四川3省显著减少，辽宁、河北、海南、青海、新疆5省小幅下降，这可能与前期大规模改造接近尾声，后续转向质量提升或剩余难点项目有关。个别地区2025年老旧小区改造数量保持稳定或小幅上升，如北京和内蒙古。除此之外，湖北、湖南、陕西等中部省份虽未公布2025年计划，但根据2024年已启动的改造工程，今年可能延续存量项目推进。

表2   各地政府工作报告中与老旧小区改造相关的内容

表3   各地政府工作报告中与城中村改造相关的内容

围绕基础、运行、维护、需求等维度，建立管网服役年限、材质类型、压力波动、漏损率、历史维修记录、用户用水需求等体检指标体系，全面摸排供水管网现状，精准定位“病因痛点”，并形成管网健康档案。

结合体检数据，按照轻重缓急原则对发现的问题进行分级分类，在此基础上，统筹调配各类资金并制定科学合理的改造方案，优先解决程度重、影响范围广、群众关心的棘手问题，确保改造工作有的放矢。

在改造过程中，持续跟踪和评估项目建设成效。通过定期开展体检复查，及时发现新问题并灵活调整改造方案，保证改造工作的持续性和有效性。

“先体检、后更新”“无体检、不更新”，已经逐渐成为城市更新工作的共识。 例如，天津通过城市体检，进一步理顺了城市更新的目标任务，将老旧管网改造作为民生工程的重点之一。上海市供水管网改造项目采用Sahara系缆式检测技术，在不断水的情况下对管道内部进行检测，确定漏点位置和估算渗漏量，为后续的非开挖修复等改造工作提供了准确的信息。石家庄某小区供水管网改造项目中，水投集团供水公司首次使用“管道内窥镜仪”对小区管线进行“体检”，精准掌握了管道实际走向和内部情况，提高施工便利性。实践表明， 体检不仅是发现问题的“显微镜”，更是制定改造方案的“导航仪”，通过系统体检与精准施策，可以提升改造资金使用效率，降低工程返工率，实现供水管网“靶向治疗”。

2025年，我国提出“更加积极的财政政策”，将连续实施了14年的“稳健的货币政策”调整为“适度宽松的货币政策”， 向供水管网领域传递了清晰有力的宏观政策信号。针对供水管网改造资金筹集的一大难题，可以从储备项目用好政策、多元筹资共担投入加强攻关。

赤字、超长期特别国债、地方政府专项债券、转移支付……今年多项财政政策工具“加码”，具体表现在：①2025年赤字率按4%左右安排、比上年提高1个百分点，赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元；②超长期特别国债拟发行1.3万亿元，比上年增加3000亿元；③地方专项债新增4.4万亿元，比上年增加5000亿元。④中央预算内投资拟安排7350亿元，比上年增加350亿元。

通过对31份省级政府工作报告的梳理发现，超长期特别国债、中央预算内投资、地方专项债券等资金政策被广泛提及。85%以上的地方政府在报告中强调了要抢抓政策机遇，积极谋划项目；超过半数的地区明确表示要积极争取并用足用好上述资金，其中天津、黑龙江、四川等地明确提到要将上述资金用以推进水利建设、管网改造和城市更新等“两重”项目或城市基础设施项目，充分体现各地对财政政策的重视以及利用政策推动供水管网改造的积极性。

中央预算内资金属于中央财政预算内的自有资金，主要投向基础性、公益性、长远性项目，重点支持西部、边疆地区。超长期特别国债属于中央财政债务性资金，规模大且直达项目，“两重”“两新”中具有长期效益和战略价值属性的项目更易获得青睐。地方政府专项债聚焦收益可覆盖本息的优质项目，可重点包装水价调整收益权质押、漏损率降低带来的节水收益等项目，增强专项债偿债能力。

在货币政策方面，央行通过降准降息、结构性工具创新等方式，显著降低融资成本。地方政府可通过专项债作资本金融资贷款以实现资金放大效应，例如，贵阳市供水管网改造工程一期项目获得国开基础设施投资基金1971万元，这一资金支持有效缓解了项目资本金出资压力，并有力地撬动引导了配套贷款融资工作。

供水管网改造作为具有长期效益、关乎民生安全的项目，与以上资金政策的投向高度契合。 各地政府及供水企业应提前做好项目储备，精准匹配政策窗口与项目属性，按需争取相应资金。

各省政府工作报告中，大多都提及“以政府投资撬动社会投资”“加大民间投资比例”，这为解决供水管网改造资金难题指明了方向。因此， 建立财政投入、企业自筹、融资贷款等多元投资机制，形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续更新改造模式十分必要。 在住建部公布的第二批城市更新案例中，湖南省长沙市百川里片区老旧小区改造项目构建"中央+地方+国企+居民"的四维投资结构（总投资1.11 亿元，中央财政补助22.7%、省级财政补助0.8%、县级国有企业投资68.5%、居民自筹8%），有效缓解资金压力，开创共建共享新模式。安仁县城区供水管网改造项目取政府投资、融资代建、企业自筹等多种方式筹资1.1亿元，其中自来水公司筹集资金4530万元，多元主体共同推动了项目实施。

全国政府工作报告明确指出，要“加强燃气、给排水、热力、地下管廊等建设和协同管理”，同时“发展数字化、智能化基础设施”。城市生命线智能化、数字化升级将成为未来的主要发力点，综合管廊建设作为打造宜居、韧性、智慧城市的关键一环，与管网数智化升级改造相辅相成。随着大数据、人工智能等新兴技术的迭代发展， 新一代供水管网改造将经历三重跃迁：技术载体从物理管网向数字孪生系统进化，管理范式从孤立运维向智慧水务平台转型，建设维度从单一工程向综合管廊体系升级。

以往供水管网改造呈现只更新单体项目、只投入无回报的模式， 未来供水管网改造将从单一工程向整体项目、从基础更新向系统增值转变 。通过顶层设计将供水管网与社区基础设施、街区商业等进行 协同规划、打包改造，形成“地下管网提质-地面空间增值-物业价值提升”的闭环，以基础设施更新撬动城市空间价值 。如在老旧小区改造项目中植入商业与公共服务，通过“管道更换+商业空间嵌入”的共生改造，实现“修一根管子，活一片社区”；城中村管网结合土地性质进行捆绑开发的复合型改造，拉动周边相关产业发展。如此形成“建设-运营-反哺”的可持续模式，将更有利于平衡公共利益与商业效益。

城市如何更新？管网如何改造？从空间布局的规划，到施工工艺的要求以及后期维护的标准，都需要科学严谨的规范作为行动指南。 今年3月，各地陆续出台了相关规定，为城市更新与管网改造方向提供依据。 例如，《杭州市城市更新专项规划（2024-2035年）》正式获批；深圳市出台《关于规范城市更新实施工作的若干意见》；成都市印发《成都市城市更新行动计划（2024-2026年）》，只有以制度为遵循，才能使城市更新与管网改造建设的路径更加合理，质量更加符合标准。

在“十四五”规划收官与“十五五”规划谋局的关键节点，2025年既是城市更新的深化之年，也是供水管网改造的攻坚之年。各地以安全韧性为核心诉求，以民生改善为根本导向，正加速推进市政管网的“主动脉”焕新及老旧小区、城中村的“毛细血管”疏通。通过精准的“城市体检”摸清底数，依托多元化的资金筹措破解瓶颈，借助数智化技术与模式创新激活效能，供水管网改造将迈向更高水平的数智协同与可持续发展。在这条关乎城市韧性、民生温度与发展质量的生命线焕新之路，唯有政府、企业和社会各方共建共治，充分利用现有政策和技术优势，积极探索创新模式，严格遵循规范标准，才能让每一根管道都成为城市安全运行的坚实纽带，让每一次更新都转化为民生福祉的切实提升。