老旧小区自主更新的权利构建与规划机制探究

二十届三中全会提出“要建立可持续的城市更新模式和政策法规”，城市更新的高效推动需要法治建设保障。老旧小区自主更新作为基层实践提出的一种更新需求，未来将会成为城市更新的重要推动方式。当前城市更新制度对自主更新定位模糊，已成为制约更新项目推进的重要原因。对自主更新背后制度性的关键概念和运行逻辑的研究具有较强的理论和现实意义。

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研究背景

老旧小区改造是城市更新的重要工作内容，也是重大民生工程和发展工程。然而，由政府主导的老旧小区改造存在时间紧、任务重、投入资金有限等问题。 政府单方投入的局限性与居民对改造的迫切需求之间存在矛盾，使得社会对自主更新的呼声渐长。  

为加快老旧小区更新改造的步伐，调动社会主体积极性，地方陆续出台相应的法规政策引导社区居民参与改造。 制度的完善对居民实施自主更新起着重要的支撑作用。  

目前文献中从制度建设视角研究自主更新的文献尚不多见。 文章在分析国内自主更新实践经验及其困境的基础上，重点探讨自主更新语境下关键制度概念的含义，并借鉴国际案例，为自主更新的制度建设提供参考建议。

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自主更新的国内实践与困境

国内老旧小区自主更新尚处于摸索阶段，对案例进行研究总结是提炼问题的有效途径。文章选取南京、厦门、成都、杭州、广州的5个自主更新案例（拆除重建类）（图1），案例项目涵盖职工房改房、商品房、公有物业等不同产权类型。  

分析案例涉及到的四类关键角色——   物业权利人、组织主体、实施主体和地方政府   ，尝试剖析自主更新实施的难点问题。   从物业权利人来看   ，大部分业主具有强烈的改造意愿，也愿意承担一定的更新成本，然而   自治组织权利的不完整或缺失   使得业主参与更新改造时缺少权责明确的代表组织。   从组织主体来看   ，已实施的浙工新村和集群街2号案例   由街道办和居委会介入组织   ，相较其他案例以业委会或业主代表作为组织主体，街道办更具公信力且   具备法人地位   ，在一定程度上保障了改造协调工作的顺利开展。   从实施主体来看   ，城投公司等具有政府背景的特殊市场经营体，在运营模式上接近于法定机构，相较市场开发商更适合实施   不以盈利为主要目的的改造项目   。   从政策支持来看   ，在已竣工或已施工的案例中政府都给予了   改造权利的确认   及适当的资金补贴和政策红利。业主的高效协商和政府的政策支持是老旧小区自主更新顺利实施的关键因素。  

南京市鼓楼区虎踞北路4号5幢居民楼改造           （已竣工）        

厦门湖滨一里60号楼改造（项目搁置）        

成都武侯区中央花园二期更新改造（项目搁置）        

浙工新村城市危旧房有机更新（已施工）        

广州花都区集群街2号更新改造（已竣工）

▲   图1 |  国内自主更新实践案例比对

通过分析四类关键角色可以发现，自主更新出现协调困难、流程反复、诉诸无果等问题， 本质上是对更新改造的权利界定不足。物业权利人自主更新拥有怎样的权利以及如何行使权利，是社区自主更新需要明确的制度性问题 。

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自主更新语境下相关权利的讨论

围绕自主更新核心权利——开发权和规划编制权展开分析，探讨权利界定、赋权对象、权利的具体形态和效力等问题。  

3.1 开发权的内涵和实现方式

文章所讨论的开发权主要体现为法定规划赋予变更土地使用现状的权利。 我国建设用地使用权实质包含了土地权属人在使用期限内，依据当时有效的法定规划，在完成相关法定程序（如重新签订合同和补缴土地出让金 ） 后进行再开发的权能。 制定城市更新规划本质上是土地开发权的调整和赋权过程，更新规划通过法定程序审批后成为届时有效的法定规划，赋权物业权利人进行更新改造。  

3.2 开发权的权利主体和组织实施主体

物业所有人是开发权的直接权利主体，由于开发权与土地利益挂钩，其权利主体还可能进一步引申到直接利害关系人 ，包括：物业的租赁权人、质权人、抵押权人等。 组织实施主体一般指参与自主更新的权利主体或者权利主体和开发机构共同组成的组织。 对于集合住宅而言，组织实施主体应为更新项目权利主体成立的法人组织。若开发机构以合作方式参与到更新项目的权益分配，可以与更新项目权利主体共同组成组织实施主体。  

3.3 开发权的具体形态与规划许可的关系

开发权的权能核心是改变现状建筑使用状态，根据改变程度、对周边影响等因素将 开发权的实现分为依据开发规则许可和依据法定规划许可 。依据开发规则许可针对改变程度不大，且对周边地块不产生影响或产生轻微影响的情况，对符合一定条件的开发活动可豁免规划许可直接实施。依据法定规划许可针对建筑面积、建筑高度或建筑功能改变较大，且对周边地块产生显著影响的情况，需编制更新规划交由法定机关审批通过后成为开发许可的法定依据。  

3.4 规划编制权的具体形态和效力

2023年自然资源部发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引》提到，指导更新项目的规划类型有“更新规划单元详细规划”和“更新实施单元详细规划”。 明确更新规划类型与效力 （图2 ） ，将其融入国土空间规划体系，以确定不同规划类型之间的传导关系。

▲   图1 |  更新规划类型与效力

资料来源：笔者自绘。

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自主更新的国际经验

近年来，各国为鼓励社区居民参与更新改造，探索出一系列向基层下放开发权利的制度。 以英国邻里规划和日本市街地再开发事业为例 ，研究其开发权权限、赋权对象、实现方式，以及更新规划效力等内容，有助我国拓宽自主更新制度构建思路。  

通过对国际经验的总结（表1 ） ，可以发现英国和日本在开发权的实施主体、实现方式、市场运作补助等方面具备一些共性 ：  

（1）对于一般的社区改造项目，开发权的实施主体都是经政府认可的可独立承担法律责任的法人组织。对于由相关社区居民组织成立的法人组织，除物业所有人、租赁权人等以外，允许符合条件的开发商、附近居民、行业协会等利益相关方参与组成联合实施主体；  

（2）相关更新规划可由实施主体编制或推动政府修订，经审批通过后具有法律效力，作为开发许可的依据；  

（3）可通过引入市场开发主体，或建立兼具政府管理和企业运作双重角色的都市更新机构，为社区的更新改造注入资金，降低居民更新改造的建设成本。

▲  表 1 |    自主更新的国际经验总结

资料来源：笔者自绘。

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启示和建议

第一，通过法律或政策明确自主更新权利主体和组织实施主体的相关权益。 建议相关部门在制定指导城市更新或老旧小区改造的法律或政策中明确权利主体的构成，规范权利主体就更新规划表达意见的方法、流程、委任事项等，确保更新规划符合当地居民意愿。  

自主更新的组织实施主体和原有业主团体（如业主委员会 ） 是两个不同主体。 前者是由同意重建的物业权利主体组成，其成立目的为自主重建小区，并于新建区分所有建筑物完成时归于消灭。参考国际经验， 组织实施主体应被认定为法人组织，可承担独立民事责任 。法律上还需进一步完善对不参与重建者的权利保障。  

第二，规划制度上明晰各类更新计划、规划与法定规划和规划许可的关系。 在自主更新的背景下，政府应当适当下放规划编制的权利，明确物业权利人可提请的项目更新计划内容、申请条件、审批要求、法律效力等内容。在详细规划转型的过渡期，需要协调好更新单元详细规划与现行控制性详细规划的关系。  

第三，政府针对不同类型老旧小区因地施策，激励社会资本投入。   对于增值潜力大的老旧小区而言，允许适当增加建筑面积，鼓励业主根据自身需求和财务情况通过交换、购买、抵押等方式在业主内部重新分配产权利益，或与开发商达成协议，将建筑面积作为交换条件引入社会资本。对于增值潜力小的老旧小区而言，政府根据项目规模发放政策性补助资金，同时通过增加额外补贴鼓励提升周边公共利益的开发行为。

本文撰稿： 邵永威  戚冬瑾