作者:王千石
——河北师范大学法政与公共管理学院副教授、马克思主义学院博士后
本文系国家社科基金项目“大运河国家文化公园建设法律保障机制研究”(22BH147)阶段性成果
编辑 | 王应硕
大运河既是中国古代工程技术的杰出代表,又是历史上经济、政治和文化交流的关键枢纽。大运河的管理制度不断演变,明清时期形成了相对完善的治理模式。
元代大运河“裁弯取直”,改变了隋唐形成的运河地理布局,使得运河的长度、漕运范围等发生明显变化,奠定了明清时期大运河发展的基本格局。从明朝初期开始,大运河得到大规模的疏浚和维修。中央政府为了巩固政权,加强南北交通,重视运河治理,成立专门机构来负责运河的管理和维护,同时投入大量人力、物力对运河进行整治和拓宽。到永乐十三年(1415),中央政府彻底停止海运,专行内河漕运,加快了大运河的发展步伐。明朝中后期,由于黄河决口等自然灾害,以及战争和政治动荡,运河管理日渐乏力,部分河段淤塞严重,导致通行能力下降。对此,政府采取修筑堤坝、疏浚河道、修建新船闸等一系列措施,但当时技术水平与资源调配能力存在局限,使得运河通航能力的恢复受阻。进入清朝后,大运河的治理得到进一步重视。清政府借鉴明代的管理经验,继续对运河进行维护和改造。康熙和乾隆时期,清政府组织多次大规模运河治理工程,投入大量资源以确保运河畅通。这一时期,大运河对南北物资交流尤其是粮食运输的重要性再次显现。然而,由于晚清政治腐败、财政困难,运河管理陷入困境,加之铁路的崛起,一定程度上削弱了大运河的运输优势。明清两代,大运河经历了由兴盛到衰落的过程。
学界普遍认定大运河管理制度于明成化年间(1465—1487)正式确立。 如明人何乔远的《名山藏·漕运记》认为,“成化中……制乃大成”。 当代学者李治亭、黄仁宇等人也认为成化年间发布一系列漕运制度后,大运河漕运管理体系才正式形成。
在大运河管理组织架构方面,正式确立了总漕、总兵、总河三分权力的架构。 明初,漕运由武臣管理,设职位为总兵和副总兵。 因漕运总兵独揽漕运大权的组织方式严重影响管理,故景泰二年(1451),中央设置漕运都御史,让其和漕运总兵共同管理大运河。 但随着文官地位上升,15世纪后漕运都御史的地位远远超过了漕运总兵,出现“一头压一头”的管理局面。 成化七年,明宪宗认为大运河“日益废弛”,特命王恕以刑部左侍郎总理河道。 由此,“总河”一职得以确定,与总漕、总兵形成三分权力的管理局面。 除了三大总管外,明成化中后期时大运河管理机构也基本设立完成,儧运方面设置有御史、郎中; 押运方面则设置参政、监兑; 此外,管洪、管厂、管闸、管泉等各项事务均有主事。
在大运河管理规章制度方面,明成化年间“漕河禁例”基本确立,后世虽然对其具体规则制度进行更改调整,但依旧未跳出该时期管理制度的范围。 主要规则制度包括: 一是制定漕运程限。 漕运程限制度主要在于明确漕运时间,确保运输活动能够在规定期限内高效完成。 例如,成化二十一年,中央令各司府州县于十二月以前全部运到原定水次仓。 二是明确漕船的形制。 成化二十三年,明中央发布律令,“该造遮洋运船,照依浅船里河木料,一例打造”。 统一的漕船形制提高了运输的安全性和稳定性,同时也便于管理和监督。 三是规定岁运漕额。 岁运漕额是指整一年各地需交兑和完粮的总粮食额度,这意味着每年运输的粮食和物资数量有明确的标准和限制。 成化八年,明确规定岁运漕额为400万石,这一标准一直延续至清代。
明成化之后,大运河管理制度持续完善,在明弘治至清乾隆(1488—1795)期间逐渐成熟。 尤其在刘大夏、靳辅等治河能臣的努力下,黄河、大运河和淮河三者关系得到缓解,大运河运道进一步开阔,为大运河管理制度的最终成熟提供了条件。
在大运河管理组织架构方面,依旧沿袭“三总分权”治理思路,但废除总兵,设总漕、总河和总督仓场。 15世纪后,明朝文官地位的上升一定程度上对漕运总兵的地位造成威胁,自此总兵地位逐步下降,所拥有的实际权力越来越小,虽然头衔众多,但多为名誉性质。 同时,负责护漕的漕军流动性较大,总兵对其控制力不足,地位愈发下降。 到天启元年(1621),中央政府正式裁去漕运总兵一职。 伴随着总兵地位下降直至消失,总河地位持续上升,到万历年间,总河已拥有跨地区、跨部门的职权,享有监督、任命等诸多实权。 此外,总督仓场的地位也逐渐上升。 总督仓场原本只监督京地和通州等地方的粮食仓储,至清康熙年间,总督仓场的职权扩展到河道管理方面,地位与总漕、总河相当。 “三总分权”的组织架构让三个实权机构互相牵制,保障了大运河管理的稳定。
在大运河管理规章制度方面,清朝继承了大部分明朝运河管理经验,并在此基础上进行改进和完善,使得制度更加细化。 例如,漕运程限更加精确和细致。 明武宗时,漕运程限规定细分到了每个月,甚至规定了开帮、过淮河、过通州的时间。 康熙年间,漕运程限进一步精确化,开始考虑顺逆流情况、漕船满载和空载情况,并具体规定不同情况下漕船每天应该行走的里程数。 此外,漕运官员的责任也愈发细化。 例如,弘治三年(1490),分别规定了漂流万石、千石及以下的惩罚条例; 隆庆六年(1572),则进一步细化了漕粮漂流的惩罚标准; 万历十二年(1584),增加了问责制度、降职制度以及复职制度。
来源: 中国社会科学网-中国社会科学报
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水文与水资源工程
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