人民城市理念下高品质营城规划与实施路径——以沈抚改革创新示范区为例

0　引　言

目前我国城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段，党的二十大提出“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”“打造宜居、韧性、智慧城市”。城市是推动高质量发展、创造高品质生活的重要载体，全面提升城市品质，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，是中国式现代化城市实践的重要方向和着力点。

新中国成立以来，经济社会、文化活动方式、需求和供给等都发生了巨大的变化，人民对城市品质的要求也在不断提高。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，如何响应新时期人民需求的变化，深刻理解“人民城市人民建、人民城市为人民”的本质和内涵，从而更好地构建高品质人居环境，切实提升人民的认同感、归属感和获得感，积极探索城市品质提升的有效路径，是本文重点研究的内容。

1　人民城市理念下城市品质提升实践及启示

1.1　我国城市品质提升实践历程

1.1.1　起步探索阶段(1949—1978年)，以“补短板”为主，面向基本生活需求的供给

该时期我国城市普遍面临着基础设施落后的问题，由此提出了“重点建设，稳步推进”的城市建设方针，以恢复生产为中心，围绕为生产服务、为工人服务，改善城市人民生活品质，夯实城市建设基础。城市建设的重点在于维修养护原有房屋、市政基础设施，并着眼于棚户区和危房改造，以使城市的生产设施和生活设施配套满足生产及人民物质生活的需求。

在该时期，城市规划附属于国民经济社会发展计划，是“国民经济计划的延伸和具体化”，城市规划以高度集中的国家投资体制为依托，为社会主义工业化服务。在实践中工业生产主导城市发展，政府有计划地安排城市各项开发建设，在“一五”计划时期，切实推动了如沈阳、武汉、大庆等工业城市的建设，为后期工业化快速发展打下坚实的基础。

改革开放后，我国逐步突破计划经济体制，转向了以经济建设为中心的社会主义市场经济体制，我国开启了快速城镇化。围绕人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，我国对城市的建设和管理进行了深入的改革、探索，以“土地经济”为依托，以“政府+市场”的合作模式，有效拓宽了城市建设融资渠道，由此我国城市建设进入了大规模的“空间生产”阶段。

为了适应城市的快速发展，城市规划在顶层设计上提出了有效的框架指引，构建了较为完善的城市规划体系，明确了各项规划建设标准，为各类城市服务配套标准化建设提供依据。在规划实践上，围绕旧区更新、旧工业区的文化创意开发以及历史地区的保护性更新等，开展了大规模的功能改造和品质提升工作。以新城、新区建设为载体，围绕环境提升、住房改善，推动城市各类基础设施快速建设，在引导城市产业和人口集聚，推动空间格局优化、功能提升、配套设施建设等方面取得了较大的成就。但超常规的发展速度对城市的生态、人文等资源造成了不利影响，为城市健康持续发展埋下了隐患。

党的十八大后我国进入了生态文明建设时期，追求质量的新型城镇化上升为国家战略。在当前推进高质量发展和居民生活水平提高的背景下，提升城市品质成为城市发展和建设的主导方向。城市面临着转型发展，城市建设强调服务人民美好生活需要、彰显美好生活体验。

一是对新时期高品质建设标准的探索，如成都天府新区发布了《四川天府新区公园城市标准体系(1.0版)》，从规划、建设、经营、治理4个维度，构建了公园城市可量化、可评估的标准体系。二是对城市可持续发展的支撑体系探索，如雄安新区围绕“1+4+26”规划体系，突出生态、人才、科创、安全、智慧等专项研究。三是对多维度、多主题的场景营造探索，如深圳重点围绕“人才”和“创新”需求，为导入项目和吸引人才建设优质的公共空间载体，提供高品质、国际化的服务。四是地方相继出台政策、实施指引文件，如《西咸新区规划建设品质标准(2020)》《上海市新城规划建设导则》等，在建设实施层面提出具体的管控要求。

1.2　经验总结与启示

我国对城市品质的追求是一个不断变化的动态过程，从“因需求量”向“品质优先”转变。在城市发展的不同阶段，城市的空间形态、建设活动都会发生变化，但是不断满足人们对美好生活的向往是城市规划始终不变的追求。城市发展不仅需着眼于促进经济社会发展，还要让发展成果惠及全体人民。

“人民至上”是城市规划不变的价值追求。人民城市理念系统回答了“为谁建设城市、建设什么样的城市、如何建设城市”这一根本问题，这也是对多年来我国城市建设实践的提炼和总结，是新时期城市发展突显美好生活的价值坐标，也是城市高品质营城的重要方向。

不断探索多元化的技术方法和有效的实施路径是新时期面向精细化的城市治理的重要方向。传统侧重目标蓝图和增量扩展的规划方式忽视了对实施路径和既有建设的优化提升，是不可持续的方式。应转变城市发展逻辑，培育城市发展的新动能，促进以人为核心的新型城镇化，打造更宜居、更智慧、更韧性的城市。 

1.3　目前面临的困境与挑战

第七次全国人口普查数据显示，2020年我国城镇人口突破9亿人，占全国人口的63.89％。虽然我国的城镇化建设已经达到世界平均水平，但是仍存在诸多问题：一是城市宜居性不足。人口的快速增长与住房、配套设施的规模、空间不匹配，城市公共活动空间不足尤其是高端服务不足等问题凸显。二是城市安全韧性水平不高。例如，气候变化带来的各类灾害暴露出城市在基础设施、安全防灾等方面的短板。三是城市社会问题突出。城市空间的差异日益转化为社会阶层的空间分异，对特殊群体的关爱不足、城市社会治理不精细等问题凸显。

城市品质成为未来人民选择“去与留”的关键因素，因此应聚焦新时期人民的真实需求。第一，新的现实需求。人民群众日益增长的美好生活需要对教育、医疗、养老、托育等优质服务提出更高的要求。第二，新的人口结构。城市人口结构在持续变迁，新市民、青年人、老年人、儿童等特殊群体备受关注，这对城市内的老旧小区、保障性住房、适老化设施、儿童服务设施等空间载体提出更高的要求。第三，新的治理模式。城市对公平正义、包容性的关注度逐步提升，尤其是发达地区对民主、法治、公平、正义、安全等制度建设提出了更高要求。

2　高品质营城的规划思路与实施路径

2.1　目标导向

目前，我国从追求经济高速增长进入追求以经济、环境及社会协调发展为核心的高品质生活和高质量发展阶段。城市的价值不应仅凸显经济职能，还应回归社会的本质特征。在生态文明语境下，高品质营城规划的逻辑起点应由吸引产业转变为吸引人，人民城市应围绕人民美好生活需要，不断满足人民多样化、个性化的需求，面向价值升维、服务升维、支撑升维、治理升维，引导城市品质提升。

一是价值升维，由“产城融合”向“三生”融合转变，增强城市的可持续力。强化国土空间全要素统筹，引导生态资源价值向城市资产、资本转化，推动城市健康可持续发展。二是服务升维，由“公共服务”向“消费服务”转变，增强城市的吸引力。促进生活服务、消费服务阶梯式发展，满足人民高层次的社会性和心理性需求。三是支撑升维，由“被动响应”向“主动适应”转变，增强快速响应能力。引导打造智慧化、韧性的设施和服务，完善场景化、预案式的全过程防灾减灾体系。四是治理升维，由“协同共建”向“包容共享”转变，增强城市的亲和力。强化全民共享，注重城市的包容性和归属感，推动城市营商环境持续改善、治理体系和治理能力现代化水平不断提升。见图1。

2.2　实施路径

面向人民城市理念指引下的城市品质提升目标，应切实提高城市规划、建设和治理水平，遵循“融合评估—顶层设计—场景营造—行动计划”的实施路径，强化品质提升与城市生长的适配性、系统性、引领性、实施性，实现从“快速建城”向“品质营城”转变。见图2。

构建多维度、精细化的评估方法是识别城市品质关键问题的基础，也是保障品质提升与城市发展适配的前提。应构建“价值目标、成长坐标、治理体系”三位一体的评估体系，判读当下城市品质提升的痛点、难点、堵点。一是在价值目标上，关注城市的角色，注重“流空间”的评估，利用空间大数据，识别城市与区域之间的人流、物流、信息流，找准城市品质提升的方向。二是在成长坐标上，关注人民“需求—供给”的关系，注重“场空间”的评估。既关注当下民生的基本需求，也关注未来城市智慧发展、韧性提升的需求，提升人民的获得感、幸福感。三是在治理体系上，关注项目实施评估，尤其是对未能实施的项目，剖析其背后的原因，这也是保障实施的关键环节。

城市品质提升需要综合性的目标和手段，搭建顶层设计架构，增强品质规划的穿透力，有利于避免规划与治理之间传导不畅、多领域缺乏有序协调衔接的问题。一是紧密衔接国土空间规划体系。结合总体规划“定目标、控格局”、专项规划“明策略、谋项目”、详细规划“优空间、强管控”的体系，将高品质营城的内容嵌入国土空间规划，保障高品质营城的“目标—任务—指标”有效分解落实。二是构建与地区发展相匹配的指标体系，做到关键要素可量化、可评估。基础指标可以结合地区城市体检评估工作进行设置，同时应注重特色指标的设置，如体现文化传承等的指标，以体现地方的发展特点。指标量化应注重与国家、省级现行标准、相关规范的衔接，体现科学性；注重与专项规划的衔接，强调实施性；注重与先进城市经验的衔接，确保前瞻性。

塑造充满情感的空间是满足新时期人民群众多样化、多层次的需求的重要手段。聚焦“全龄友好”建设，充分尊重和满足不同年龄段人群对设施环境的需求。一是强化既有场景的优化提升以及城市空间资产的赋能。重点围绕社会交往需求，提升公共空间价值；注重城市历史文脉传承，增强地区活力；强化空间的开放共享和趣味性，丰富人民的体验感；等等。二是构建创新场景，完善城市创新的软硬环境。重点围绕扩大优质服务消费供给，挖掘服务价值的“增量”；引导城市创新型就业服务平台建设，优化对创新型人才的扶持及相应的配套服务，提升人民的获得感、认同感。

通过示范类项目先行先试，积累经验，打通品质项目落地实施的“最后一公里”。一是发挥项目库总控和行动规划总调度的核心统筹作用，搭建全周期、多部门、可视化的数字化基础信息平台，保障近期重点项目的落地实施。二是重点探索“城市更新”“片区开发”等不同的实施模式，强化与实施政策的有效衔接，通过多元渠道突破资金瓶颈，制定不同类型场景“片区—项目”的实施路径。三是构建“评估—实施—反馈—监测”的动态管理机制，形成“全过程跟踪、全链条管理、全方位把控”的协同机制，促进重点片区建设的提质增效。

3　沈抚改革创新示范区高品质营城实践

沈抚改革创新示范区(以下简称“示范区”)位于沈阳、抚顺两市交界处，区域面积为285 km ² 。示范区于2018年由国务院批复成立，是辽宁改革创新的“试验田”，聚焦“建设东北地区改革开放的先行区、优化投资营商环境的标杆区、创新驱动发展的引领区和辽宁振兴发展新引擎”“三区一引擎”的使命定位，着力打造东北地区现代城市规划建设治理的样板。

基于对示范区成立5年来的规划建设的全方位评估，聚焦25 km ² 高品质核心区，围绕城市创新发展与人民美好生活，按照“找问题—建体系—落载体—塑示范”的路径开展相关工作，探索高品质营城实践。

3.1　评估成效汇聚“共识”，全面梳理问题与优势

在融合评估阶段，利用人流大数据、企业大数据、手机信令数据、灯光数据、遥感卫星数据、POI等新型数据，全面评估示范区成效与问题。在价值目标上，围绕“深化改革、创新能力、开发开放、新兴产业、绿色协调”等国家赋予的5大任务开展评估，结果显示示范区高等级平台和空间载体缺失，科技创新领域的产研转化和结合程度有待提高。在成长坐标上，重点围绕品质服务、智慧低碳、人文底蕴等内容对“供给—需求”开展评估，发现存在生活性服务配套供给能力不足、均等化水平低，以及高端人才的文化、休闲需求没有空间载体等问题。在治理体系上，虽然基础设施、生态设施、产业设施等项目正在有序推进，人才政策、产业落地等扶持政策有序落地，但是与沈阳其他地区相比，特色化、差异化不足。

3.2　营城范式凝聚“共栖”，构建“1+2+N”顶层设计

构建“1(国土空间总体规划)+2(城市设计+详细规划)+N(专项规划)”的规划体系(图3)，通过规划框架搭建、城市设计引领、专项规划支撑、控规实施管控，强化规划“一张蓝图”干到底。在国土空间总体规划层面突出目标导向，围绕“创新高地”和“美好生活”两个着力点提出高品质营城的战略思路，引领城市绿色化、智慧化、人文化、国际化、现代化建设。在专项规划层面突出问题导向，衔接城市未来生产、生活、生态的9个场景。具体来说，一是开展既有35项专项规划的实施评估工作；二是面向新场景、新要求、新技术，进一步补充完善科技、住房、金融等相关专项规划的编制。在详细规划层面突出需求导向，详细规划是对高品质项目库的具体落实，也是建设实施和运营管理的操作指南，应突出对用地指标的约束性、对空间形态的引领性，落实品质型城市建设、共享发展成果。

围绕示范区5大任务，根据9个场景初步建立“50+10”的高品质营城指标体系(表1)。一是践行示范区历史使命，重点提取专项规划中体现城市“改革创新”的重点内容，归纳总结为沈抚特色指标。50个基础指标是地区高品质发展的底线指标，结合城市体检评估，判断城市发展状况；通过10个特色指标强化地区的特性和个性，提升地区艺术性。二是探索高品质营城指标体系，建立高品质城区服务的“标准尺”，形成可推广可复制、可量化可评估的“沈抚样本”。

3.3　9大场景促进“共享”，分类施策引导4类营建方式

构建“4类9场景”的场景营建框架，结合地区重点功能和空间结构，明确9个场景的发展目标、重点任务、评估指标、项目库建设等内容。根据场景的现状基础，采取补短板、优体验、增服务、搭平台4类营建方式。见表2。

(1)“补短板”。构建“区域级—片区级—邻里级”服务设施体系(图4)，将其作为9大场景建设的支撑载体。一是提升服务能级，围绕“一心一岛”统筹优化文化会展、重大医疗、体育赛事等资源，提升金融、信息、商务等对外服务能力，为区域发展提供坚实保障。二是围绕“创新创业、品质生活”完善特色配套服务，聚焦“一老一小”“青年友好”，打造高品质 “科技创新圈”“生活服务圈”，精准配置特色服务设施，实现功能混合，提升片区活力和生活幸福感。

(2)“优体验”。提升公共空间价值，以精细化设计提升城区活力。在生态融合方面，强化全要素的生态空间营造，塑造“河、湖、林、田、岛”和谐共生的自然生境网络；营造“公园+”城市公共空间网络，引导公共活动、生活服务、科技创新、生态保育及历史风貌等不同类型的多层次、多类型开放空间建设。在绿色出行方面，将人作为城市道路的设计核心，通过“确定类型—优化功能—精确要素”3大步骤，打造高效率、高质量的道路空间，实现“城市道路”向“城市空间”的转变，打造步行友好示范区。 

(3)“增服务”。扩大优质服务消费供给，挖掘服务价值的“增量”。在文体休闲、特色消费方面，围绕商务、科研、教育等多行业从业人群需求，提供国际化、多元化、定制化的服务；挖掘人民的精神文化需求，策划独具沈抚特色的文化交流、峰会论坛、文旅消费等活动。在健康医养、全时教育方面，促进区域教育、医疗等优势资源的共享，吸引优质国际资源和知名服务机构，积极推动产教融合的职业教育示范基地建设，提升地区品牌力和影响力，引导基层服务“智慧+”建设。

(4)“搭平台”。以“创新社区+活力街坊”为载体，引导城市创新型服务平台建设。在创新创业方面，围绕产业链、创新链、人才链的需求布局公共服务平台，打造功能复合、职住平衡的创新社区。打造综合服务型、创新智造型、科创服务型、科技研究型4类创新型社区，每个社区规模在1～2 km ² 。同时，引导功能混合、尺度宜人的活力街坊建设。采用先租后售等优惠政策，为入驻企业的员工提供低成本且便利的住房，并配套教育、消费等服务。

3.4　行动计划实现“共治”，以数字赋能推动项目实施 

(1)有效衔接《沈抚改革创新示范区全面振兴新突破行动方案(2023—2025年)》，重点在公共医疗、教育、智慧交通、现代服务业、生态环境等领域实施5大行动计划、32项重点任务，并构建包括500余个建设项目的储备库，形成整体行动方案。重点将150余个近期实施的项目纳入“多规合一”综合管理平台，在项目生成、招商、策划、立项、审批、建设等环节实现“一张蓝图”贯穿项目工程建设全生命周期管理。见表3。

(2)在城市更新方面，积极主动贯彻落实住房和城乡建设部、辽宁省人民政府联合印发的《部省共建城市更新先导区实施方案》，盘活闲置项目，重点推进完整社区建设、既有建筑改造利用、历史文化遗址保护、生态修复等方面的工作，探索“城市更新政策性贷款”“社会资本方投资+政府补助”“方案设计+社会资本投资+运营”等投融资模式。在片区开发方面，把控“城市设计—控规—土地出让—单元开发—实施统筹”全流程，搭建智能建造监督管理平台，以“全过程咨询服务、工程总承包施工、平台可视化管理”三位一体的模式对工程项目进行精细化管理。

(3)利用“智慧化住建管理平台”，促进跨部门、跨行业、跨地区信息共享与互联互通，以及各类信息的可视化。重点对项目规划审批、交通管理、环境管理、不动产管理等版块进行功能整合，促进公共服务便捷化、市政公用设施智慧化、网络与信息安全化，使城市建设更加有序、城市管理更加精细、政务服务更加便捷、行业管理更加高效。

4　结束语

“城，所以盛民也；民，乃城之本也”。人民是城市建设的主体，也是城市建设成果的共享者。让人民群众在城市中的生活更美好，应成为城市品质提升的重要价值标尺。同时，也应清晰地认识到“城市发展的品质，并不是简单的高标准，最关键的是生活在城市里的人，是他们的满意度，是他们能够观赏、体验和感悟的家园氛围”。因此，国土空间规划应面向人民对美好生活的需要，与经济、社会、民生等多维度、多领域有效衔接，不断积累可操作、可复制的项目实施经验，探索因地制宜的品质营城路径，促使发展成果惠及全体人民。